張譽尹／環境法律人協會理事長
前言：蔡英文總統今起開始第二個任期，並已在就任前宣布蘇貞昌續任內閣，內閣閣員亦已底定。但是否所有的閣員均適於續任？卻不盡然。本系列為針對環保署近一年多來在政策與治理方面的倒退，提出針砭，並對台灣環境治理的未來方向，提出期許，全系列共4篇。
民進黨政府在環保方面的公共治理，在過去一年多來的停滯與倒退，前兩篇已論及4點，即：環評法制改革的停擺、環評委員選任的失衡、爭議環評個案審查的噤聲與鬆綁、群眾溝通與公民參與的倒退。本篇專就廢棄物治理的手段與思惟的倒退，提出批評。
廢棄物治理手段與思惟的倒退：
1991年，政府推出「焚化為主、掩埋為輔」的垃圾處理政策，積極設置中、大型焚化爐，希望做到 23 縣市「一縣市一焚化爐」的政策目標。
但興建焚化爐需花費龐大資金，且由於多建焚化爐造成焚燒餘裕量過多，而縣市政府委由民間業者操作公辦焚化廠或與民有民營（BOO/BOT）焚化廠簽約處理垃圾的合約，對於垃圾焚燒量卻有其最低保證量，以保障其利潤。這種結構問題，使得我國原來的垃圾大戰，變成「搶」垃圾大戰。搶不到垃圾的地方政府，仍需依保證垃圾量給付民間業者焚化處理費用，等同垃圾焚化量愈少，每噸焚化處理費越高。再加上2000年台北市開始「垃圾費隨袋徵收」政策以來，家戶廢棄物減量效益明顯，全國垃圾量遠低於全國焚化爐的可焚燒量。
因此，2003年底，環保署宣布零廢棄政策，不鼓勵興建焚化爐，2005年，「一縣市一焚化爐」政策正式喊停。
迄至2017年，台灣有26座焚化爐，其中24座在營運中，20座廠齡超過15年，日益老化。此外，部分沒有焚化廠（雲林縣、新竹縣、南投縣、台東縣、花蓮縣）等仰賴外運處理垃圾的縣市，因為其他縣市調降代燒垃圾量及一般事業廢棄物反客為主排擠了生活垃圾等種種複雜因素，而於2015年起開始有垃圾堆置問題，垃圾代燒轉運費用也不斷攀升。
這些是新的問題，有待治理。
為了解決垃圾堆置問題，立法院於2017年1月通過了《廢棄物清理法》第28條修正案，賦予環保署必要時得統一調度使用現有廢棄物清除處理設施（含焚化爐），被調度者不得拒絕。隔年環保署並依法律授權制定了「現有大型焚化廠統一調度辦法」。
另為了對垃圾處理進行長遠規劃、解決焚化廠老舊問題，環保署於2017年提出「多元化垃圾處理計畫」，經行政院核定，為期6年，由中央、地方合計投入153億元，主要以既有焚化廠升級整備（請注意，非新建焚化廠）、鼓勵區域合作（縣市區域合作處理垃圾）、補助地方政府設置廚餘處理設施及機械生物處理設施（處理廚餘垃圾），以逐步擺脫對焚化爐的依賴，降低廚餘進焚化廠焚燒的比例，邁向零廢棄目標。
而當時在環保署內主責廢棄物治理的常務副署長，就是張子敬。
然依據今年5月7日立法委員陳椒華舉辦的公聽會資料顯示，即便《廢棄物清理法》28條修正已賦予環保署統一調度權限，無焚化爐縣市的垃圾堆置問題卻依然存在，且越趨嚴重。面對此困境，地方政府（例如台東縣、新竹縣）開始想新建焚化爐或啟用當年因為選址不當及興設過程問題重重而停擺的焚化爐，但環保署卻不予阻止，反而提供設置規劃與管理經費。
例如台東縣焚化爐重啟爭議，該焚化廠在縣民爭議之中，於2005年完工啟用。然而完工當時台東縣每日垃圾量120噸，遠低於焚化廠設計量每日300公噸，使得縣政府還需額外補貼鉅額處理費用，焚化廠始終未能順利啟運。
這座民有民營焚化廠的業者因此提起仲裁，要求縣府賠償其損失。仲裁結果台東縣政府須以新台幣19.6億元買下焚化廠，時任台東縣長黃健庭決定接受該仲裁結果，並在其任內保證「不啟爐、不修繕、不會有垃圾危機」。
但在2019年7月24日的全國垃圾焚化處理技術論壇上，台東縣長饒慶鈴親口表示，環保署長掛保證會調度外縣市的垃圾來台東燒，他才要重啟焚化爐。在論壇現場，環保署督察總隊還說，之所以把論壇辦在沒有焚化爐運轉的台東，是要讓台東焚化爐的啟用有信心，我們希望來年可以辦在雲林，讓雲林也啟用。
2019年8月，台東縣長宣布將重啟焚化爐，環保署擬予補助。但同年11月6日立委林淑芬就質詢指出，「多元化垃圾處理計畫」當時在立院審預算時已經確認是要補助營運期滿20年整備的焚化爐，並在需事先核定的計畫範圍做補助，「但台東縣焚化爐事實上既沒有營運滿20年，也非事先核定的範圍，環保署卻還是硬要補助。」而且，台東縣目前的垃圾量（每日約90噸）甚至無法維持焚化爐每日正常營運（每日需至少255噸），預算也無法平衡，「屆時若是營運困難，可能又得面臨關爐或是要燒外縣市的事業廢棄物」。
但面對此一質詢，張子敬署長的回應卻是「未來也會遵照委員會的決議提出報告來辦理，原則上台東縣焚化爐重啟的規畫不變。」
另一例是新竹縣BOO新建焚化爐爭議。
明明「多元化垃圾處理計畫」沒有任何一項政策是補助新建焚化爐，環保署還是補助了700多萬元。立委林淑芬、劉建國、洪申翰、看守台灣協會在2020年4月29日的記者會就紛紛痛批。
林淑芬委員指出，「多元化垃圾處理計畫」應是補助老舊焚化爐整備，必須符合特定要件，例如焚化廠升級、離島地區垃圾處理、環保設施效能提升、循環經濟政策推動等，絕對沒有補助新建焚化爐，但此案沒有一項符合，環保署卻仍要補助。
看守台灣協會也痛批，環保署明明有區域調度垃圾焚燒的權力，卻放任地方垃圾堆積、放任地方蓋焚化爐，讓民眾以為真的需要焚化爐，到時候其他焚化爐整改完畢，消化量能增加，「結果就是大家又要搶垃圾了。」
環保署以上這些舉措，等於違反零廢棄與循環經濟政策，違背當年不再鼓勵地方興設焚化爐的承諾，更是對於多元化垃圾處理方案的背離。
實際上，我國目前焚化爐的年焚燒量能，高於年垃圾總量，仍有餘裕。無焚化爐縣市的垃圾堆置問題，不在焚化處理設施不足，而在環保署怠於調度區域間垃圾焚燒量能（2020年5月7日陳椒華委員公聽會，看守台灣協會簡報資料）。
像是台東縣與高雄市在協調代燒垃圾的過程中，高雄卻要求台東運回比垃圾還要多的焚燒後灰渣（1比1.67），這個談判當中對台東縣非常不利。
環保署身為有法定統一調度權限的中央主管機關（且受調度機關不得拒絕），卻直接放任不管，導致申請機關（台東縣）承受受調度機關（高雄市）移轉污染性焚化灰渣的問題，引起台東縣認為必須重啟焚化廠才能解決，這完全是環保署的失職。
環保署應積極行使《廢棄物清理法》第28條第8項的統一調度權，制度子法如有缺失，環保署亦得依《廢棄物清理法》授權再修正「現有大型焚化廠統一調度辦法」。但現在整個焦點卻被轉移到「要蓋焚化爐或啟用舊廠解決問題」。
這完全暴露出張子敬署長在廢棄物治理失能的倒退。
況且，焚化爐蓋越多，將排擠地方政府推動垃圾回收的意願與經費，且焚化後衍生的底渣（達15%，年產生量近百萬噸）與飛灰（3～5%，年產生量約30萬噸）也將越多，去化困難問題將更嚴重。興設焚化爐期程約3年，也無法立即解決當前垃圾危機，緩不濟急。
依多元化垃圾處理計畫評估，3年後各地既有焚化爐將因為焚化爐陸續完成延役整改而整體處理量能大增，根本不需新設焚化廠。新設焚化爐不但將無濟於事，在目前垃圾量小於焚化量的情形下，新設焚化廠將使過去各焚化廠低價搶垃圾的情況重現。
另外，我國廚餘回收量從2012年的83萬噸，跌到去年剩下50萬噸，整整差了33萬噸，約相當於目前累積在各掩埋場的垃圾堆積量。這也反映在各縣市垃圾組成上，其廚餘占比甚高，平均約3、4成，2019年最高達44.97%（基隆），等於送到焚化爐燒的垃圾中還有150-200萬噸的廚餘，回收比例甚低，且處理設施甚為不足，常有收集後仍送入焚化爐焚化情形，也有違循環經濟政策。
廚餘處理設施嚴重不足，才是其問題所在。故2017年的多元化垃圾處理計畫其中有一項即為補助地方政府設置廚餘處理設施及機械生物處理設施。但此項關於廚餘處理去化的重要工作，在環保署也是牛步化。
要解決當今垃圾危機，進而擺脫垃圾焚化與掩埋，短期策略仍是鼓勵區域合作、要求不適燃廢棄物退出焚化爐，並大力推動廚餘快速發酵與生質能廠的興設，中長期則是確實做好源頭減量與分類回收。這些都是廢棄物治理再現代化的方向。
但環保署長張子敬顯然看不到，仍鍾愛緬懷過去的焚化爐。這是廢棄物治理手段與思惟的雙重倒退。（待續）
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