軍方干政——緬甸的必要之惡(張傳賢)

更新時間: 2021/02/04 03:00
■內戰頻仍的緬甸使得軍方成維繫區域穩定為「必要之惡」。示意圖,為緬甸首都奈比都,2日有軍人持槍戒備。路透

張傳賢/中央研究院政治所副研究員

2021年2月1日原本是個緬甸民主的大日子,甫於2020年11月改選的國會即將於這一天開議。然而,當日清晨緬甸國防軍以迅雷不及掩耳的速度,逮捕了執政黨全國民主聯盟(NLD)的政黨領袖,包括緬甸實質國家領袖國務資政翁山蘇姬,以及總統溫敏。

軍隊佔領了緬甸首都奈比多,以及商業大城仰光的主要道路,癱瘓對外通信、廣播與網際網路。政變成功後,軍方透過電視與廣播對外宣布實施宵禁,與國家進入為期1年的緊急狀態,同時將政權暫時交給緬甸國防軍總司令敏昂萊。

政變直接的導火線是2020年底舉行的國會大選。在這次選舉中,翁山蘇姬所領導的NLD再次贏得下院315與上院161個席位,繼續以6成席次穩居國會第一大黨。相對的,親軍方的聯邦團結發展黨(USDP)僅獲得33席,較上次大選又下降了8席。對於這樣的選舉結果,緬甸軍方表示無法接受,並聲稱全國累積共860萬起選舉舞弊,要求選舉委員會撤銷選舉結果並推遲新任國會議程。

由於緬甸長期以來欠缺嚴密的戶籍管理系統與身分證明系統,實際執行選舉時缺失頻傳。緬甸內部少數族群(尤其是洛興雅人)的人權與內戰問題,也使得部分選區與合格選民無法正常實施選舉與投票。但大體來說,不論是緬甸國內或是西方選舉觀察團體仍正面肯定本次選舉的公正性並接受選舉結果,因此撤銷選舉結果的要求理所當然被選舉委員會拒絕。

自此之後,軍方屢次以選舉舞弊為由,質疑新政府的合法性。國防軍總司令敏昂萊更於1月28日嚴正威脅新政府如果法律無法被遵守,那《憲法》也應該被毀棄。這項聲明也為日後的政變埋下伏筆。

民主化後長期累積不滿

政變背後更明顯的原因,是軍方對緬甸自2011年邁向民主化後長期累積的不滿。自1988年8月8日以強勢武力鎮壓大規模民主運動並奪取政權後,緬甸軍方控制的國家和平發展委員會獨裁長達22年。由於西方各國的經濟制裁引起經濟長期停滯與衰退,加上軍政府內部嚴重貪腐使得民間民主化的訴求日益升高,在國際社會與民間的雙重壓力下,2008年國家和平發展委員會修改《憲法》並付諸公投,將政權和平轉移至親軍方的登盛與其USDP,讓軍方退居幕後。

軍方唯一形式上的政治權力僅剩《憲法》賦予同時在上下院保有25%的席位,使得它擁有否決任何修憲提案的權力,但這不是緬甸軍方最令人忌憚,而是它擁有隨時能推翻政府的優勢武力。這項絕對的實力,使得NLD在2015年取得國會多數順利執政後的軍政關係更為微妙。翁山蘇姬深知,長期養尊處優的軍隊絕對不會以擁有被動的政治權力為滿足,因此執政後始終小心翼翼,避免觸及任何會與軍方衝突的議題,其中最明顯的就是緬甸境內洛興雅人所面臨的種族屠殺。

儘管國際社會一面倒的指責,甚至批評她不配領取諾貝爾和平獎,但翁山蘇姬仍執意遠赴海牙國際法庭,為緬甸軍方的種族清洗辯護。甚至對於報導洛興雅人遭軍方血洗的路透記者被捕判刑一事,翁山蘇姬也拒絕表示意見。軍方表面上雖然表示全力支持NLD政府,其實更期待備受民眾愛戴的翁山蘇姬在執政後,接受民意檢視而走下神壇,再尋求機會讓親軍方的USDP重新執政。

2020年11月8日的大選讓軍方取回政權的期待再度落空。USDP就像是扶不起的阿斗,在這次選舉中再度大敗。事實上,台灣大學胡佛東亞民主研究中心亞洲民主動態調查的選前全國民調就顯示,有74%的民眾對於全民NLD表示滿意。也許預期到親軍方政黨在大選中的潰敗,軍方早在選前就在《緬甸時報》上呼籲新選出的政府必須尊重《憲法》,賦予緬甸國防軍及國防軍總司令的政治責任,並罕見地強調國防軍總司令敏昂萊的職權地位應相當於國家副總統。

2月1日的政變震驚了全世界,也引起各國政要紛紛群起指責緬甸軍方。甫上任美國總統的拜登甚至威脅祭出經濟制裁,要求緬甸軍方釋放翁山蘇姬等人。對於這些指責與制裁的效果,個人表示高度懷疑。

國外難救援國內缺制衡

新冠肺炎的疫情已使得各國自顧不暇,更遑論出面干涉緬甸事務。再加上由於疫情緣故,緬甸才興起不久的觀光業已經停擺,出口更嚴重衰退,經濟制裁只有形式上的意義,實質上與現況並無顯著差別。再者,學者檢討對緬甸經濟制裁的效果時,發現實際上受影響較大的只有民眾,對於軍方的制裁效果並不顯著。

這項發現促使歐巴馬政府在重返亞洲之際,決定取消對緬甸的經濟制裁。可以預見這個狀況在拜登上任後,應不會有太大的改變。最後,內戰頻仍的緬甸使得軍方成壓制境內少數民族武裝部隊、維繫區域穩定為「必要之惡」。必要之惡的必須性,使得以軍事力量干涉緬甸內政成為下下之策。在國外難伸援手,國內又欠缺可制衡軍方的勢力下,個人對於緬甸未來民主化的前景感到悲觀而哀傷。

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