顏永銘／東海大學政治學系副教授
俄國文豪托爾斯泰的名著《安娜‧卡列尼娜》開場白說到：「幸福的家庭都是相似的，不幸的家庭各有各的不幸。」 2月1日的政變再次印證了緬甸的不幸，而其背後的故事中，顯然有一個不能忽略的面向：國際因素。
國際因素在特定國家威權轉型中扮演的角色，是1970年代以降，第三波民主化浪潮的一項顯著特徵。基於對自由民主價值的信念，美國與歐洲國家透過政策工具，推動非民主國家進行政體轉型。這樣的實踐在1990年代後逐漸制度化，構成美歐涉外政策的重要支柱，推動民主與促進人權成為相伴而生的政策目標，而前蘇聯東歐集團國家，以及開發中世界的非民主政體，則成為主要的政策標的。影響所及，第三波民主化似乎可以一直延續下去。
美拒軍方只挺翁山蘇姬
與他國相較，緬甸是一個非常特殊的民主化個案。首先，緬甸是全世界最封閉的國度之一，自從1962年軍事政變後，軍方獨攬大權近50年之久。即便曾出現數次大規模民主抗爭，但結果總是在毫不留情的槍口下復歸沉寂，換言之，緬甸抗拒了民主化的國際大潮流近30年。
緬甸的第二個特殊性，是翁山蘇姬的存在。諾貝爾獎的榮耀、女性的形象，以及國父翁山將軍之後的身分，讓翁山蘇姬成為神龕上眾人仰望的領袖，也成為國際社會對於緬甸主要（倘若不是唯一）的形象認知。對於國際社會而言，翁山蘇姬符合東方主義想像的形貌，夾雜西方國家對過往殖民緬甸歷史的愧疚，共同形塑了渠等面對緬甸的基本心態。
以美國為例，由於緬甸軍政府長期抗拒國際社會促進民主轉型的壓力，自歐巴馬政府上台後，開始調整對緬甸政策，放棄過往的強硬路線，改以多邊合作方式鼓勵緬甸政治改革與社會和解，以達致民主化。美方所寄望的合作夥伴包括東南亞國協、日本、印度，以及中國。這份充滿理想色彩的政策綱領，恰巧遇上緬甸因2008年納吉斯颶風風災帶來的變革契機，看似大有可為。
2010年軍政府推動自由化後，美國政府大員，從國務卿希拉蕊，到總統歐巴馬，都不遠萬里蒞臨緬甸，替翁山蘇姬加油打氣，希拉蕊說與翁山蘇姬的第一次會面，「就像多年未見的老友相聚。」而翁山蘇姬獲釋後，備受各國禮遇，各界期待她執掌國政那天，緬甸民主轉型將如同童話故事的結語般幸福快樂。
可是民主化的故事從來不是童話，而是現實無比的政治。很多人都把政變歸因於緬甸軍方缺乏轉型誠意，然而過往的民主化經驗告訴我們，政治權力的移轉很少不需付出代價。執掌權柄半世紀的將軍們，為何願意放棄一切，回到軍營？理由無他，胡蘿蔔與棍棒而已。軍人主政的智利在1980年代末期，因感受到強大的社會壓力而走向民主化，文人政府承諾提供終身特權與特赦，讓獨裁者皮諾契特將軍同意交出權力（也因此讓智利的轉型正義工程延宕多年）。
緬甸自由化的節奏自始掌握在軍方手中，執政的將軍自然希冀有更好的補償與保障，而這個胡蘿蔔只能由華盛頓提供。但他們的期待顯然落空。美國學者Craig Klafter指出，希拉蕊與歐巴馬訪問緬甸時，出身軍方的登盛總統曾提出援助的請求但遭拒絕；而2015年全國民主聯盟執政後，美國也未與軍方扈從的聯邦鞏固與發展黨建立有意義的溝通管道。
東南亞有民主倒退挑戰
另外，華盛頓與緬甸軍方的交流也多聚焦於確保文人統治，而此一渠道在洛興雅人道危機後也告中斷。美方表現出只在乎翁山蘇姬與全國民主聯盟的態度，自然讓軍方點滴在心頭。
歐巴馬政府在對緬甸政策上的另一重大錯誤，是寄希望於中國。華盛頓認為促使緬甸民主化將有助於提升區域安全，周邊國家皆可受益，所以多邊合作是可行的。此種一廂情願的看法，出自政治歷練豐富的民主黨涉外菁英，實在令人驚訝。對北京來說，美國與緬甸改善關係，並促使後者民主化，乃在中國後門扶植親美扈從，證明西方「和平演變」中國企圖。
希拉蕊一方面高舉「重返亞洲」口號，一方面又說在緬甸與中國沒有競爭關係，矛盾顯而易見，且不論北京是否有意向外輸出中國治理模式，但中方斷無可能推動緬甸民主化。另外，東南亞國協對於美國的回應也不甚熱烈，這固然與東協既有的不干預內政傾向有關，然也受美國「重返亞洲」政策口惠而實不至的影響。持平而論，東南亞各國民主發展近年來也面臨民主倒退的挑戰泰國、柬埔寨、菲律賓都是顯例，期待東協協力促成民主化乃不切實際的想像，但華盛頓對此似乎也不甚明瞭。
總之，緬甸10年來民主化進程的頓挫，涉及諸多複雜的內外因素。本文從外環境因素切入，說明這是一個失敗的民主促進（democracy promotion）個案，並可回溯到歐巴馬政府時期的錯誤政策設計與操作。自由民主的價值固然具有道德的正當性，但在現實政治場域中仍須妥協讓步，並更細緻的體察當事國的權力狀態與社會情境，如此方能讓民主落地生根，而不只是看似光鮮亮麗的櫥窗工程。在今日中、俄等非民主強權日益茁壯的情勢下，民主推進實如逆水行舟，前景艱難。
