美中台探針:美中競合潛指標:美怎用國安法制(蔡季廷)

出版時間: 2021/03/26 19:20
更新時間: 2021/03/26 20:07
拜登的外交政策會更重視國內效應,在未來分析美中戰略競爭力度持續加大的過程中,美國本身的國家安全相關法制影響,是更不能忽略的因素。示意圖。路透
圖片來源 : 蘋果新聞網

蔡季廷/台灣大學政治學系副教授

拜登政府已經在本月稍早,破天荒地公布了「國家安全戰略暫行指南」文件。通常,新總統上任後的「國家安全戰略文件」,是在上任1年左右公布。從這次拜登政府在上任不到2個月先公布「暫行指南」,可以看出其亟欲修正川普政府所留下的國安與外交政策遺產。

對於這份「暫行指南」以及拜登團隊上任後的外交相關演說,乃至於近日國務卿布林肯與國防部長奧斯汀的出訪行動,或與白宮安全顧問蘇利文在安克拉治與中國的會談,都可以看出對中國的政策基調。例如,持續強調民主與人權價值、印太戰略的延續、與中國的戰略競爭(該競爭的競爭、該合作的合作、該對抗的對抗)、一中政策與戰略模糊、多邊主義外交、新科技的軍事威懾與運用、與中產階級的貿易政策等,可說是目前拜登政府的美國國家安全戰略基調。

川普禁令恐有違憲疑慮

不過,有關這些戰略與外交政策基調的背後,比較少被台灣內部所重視者,是在美中戰略競爭下,美國國內的國家安全相關法律,對此戰略競爭過程中所可能產生的影響。這些影響不全然需要從正、負面角度看待,而是拜登政府在進行戰略競爭行為的過程中,必須納入決策考量的因素。

首先,在涉及資料或數據科技的發展競爭問題時,要面對川普所遺留下來的WeChat與TikTok禁令訴訟,這些訴訟至少會對於拜登政府造成兩個掣肘。一方面,在川普所援用的《國際緊急經濟權力法》中,明白規定涉及到資訊流通的問題時,不能作為總統援用該法採取緊急措施的授權依據。同時,涉及言論自由保護時,該等禁令也有被認為違憲的疑慮。

另一方面,過去美國法院對此法的援用,都是採取高度尊重立場。但是,在此次川普動用該法發布禁令以後的訴訟,是否會開啟法院提高在審理《國際緊急經濟權力法》案件的密度,也有可能造成拜登政府在為戰略決策時的顧慮。

歐盟擋中資意志不明確

其次,在涉及戰略與科技競爭過程中,美國對於防範經濟與科學間諜的需求更高。在川普政府時期,司法部從2018年開始的「中國行動方案」(China Initiative),針對中國的經濟間諜開始一系列起訴行動。從中國的經濟間諜行為與戰略競爭的角度來看,這當然是一項必然的政策手段,可是該行動方案引起美國亞裔社群與學界的部分顧慮。

過去美國政府懷疑台裔美國人李文和將核武關鍵製作技術洩漏給中國,由於相關事證始終不夠明確,而在美國亞裔社群中,留下種族主義的批判。至於近日麻省理工學院科學家陳剛的案件,除了有種族主義的批評外,也引起整體美國學術社群對和國外學術機構合作的資金揭露法律規定不明確,與可能侵害學術自由的疑慮。因此,在美國亞裔社群與學術界作為民主黨的主要支持群體狀況下,可能會促使拜登政府必須制定一個更為清楚與公平的起訴綱領與管制規範。

又,如同此次「暫行指南」所說,美國要檢討不再使用的舊武器平台,並運用新興科技達到威懾目的,勢必會涉及軍、民兩用技術的管制,包括近期各方關注的晶片問題。雖然美國本身可以透過「外資投資委員會」管制新興科技值此競爭過程被外國投資人取得,但歐盟國家在此部分的管制密度則無法與美國相比。

即便去年開始,歐盟執委會有一個新的投資審查架構,但執委會本身並沒有禁止外國投資的權限,仍是要回到會員國本身的法令。但歐盟高科技會員國目前對於強烈管制中資取得新興科技的意志尚不明確,這將會讓美國本身的管制政策打折扣。因此,未來拜登政府可能必須透過與歐洲國家的外交協調與《瓦聖納協定》的多邊架構下,嘗試讓歐盟國家推進此一管制議程。

維護人權淪象徵性舉措

再者,有關維護民主或人權價值問題上,也有國內法必須考量的問題。例如,在有關禁止新疆強迫勞動製造產品的進口問題,會涉及1930年《關稅法》本身非常嚴格的規定。簡言之,不論該產品製造商有無主觀意圖,只要在產品供應鏈的製造過程中,有涉入強迫勞動問題時,都應禁止其進口。但因涉及新疆的原物料(如:棉花、番茄)常常是在供應鏈非常底層,這會讓美國政府的舉證變得相當困難。因此,目前美國海關是透過「暫扣令」(不等於禁令),使被懷疑有強迫勞動製造的產品暫時不能進入美國,除非進口商可以證明沒有強迫勞動製造。但這種透過翻轉舉證責任的法律技術,可能會讓貿易流通本身受到阻礙。因此,未來拜登政府要平衡貿易流通與「新疆製造問題」,是否會流於象徵性的舉措,還需要等待時間評估。

另一個與維護民主政體相關者,是假新聞或假訊息透過社群平台等介入民主選舉問題。由於美國目前的《通訊端正法》讓「互動式」電腦服務提供者,不需要為使用者所提供的網路言論內容負責,也就成為政府要介入管制社群平台假消息的困難。

外交政策較重國內效應

前述《通訊端正法》的規定當然可以修法,至少有責任將非法內容予以移除,但要如何要求社群平台提高其整體的注意義務,以落實拜登競選時的政見,在法律論述上可能還有一段路要走。與此相關者,川普時期所簽訂的《美墨加自由貿易協議》,有將前述《通訊端正法》的內容寫入。因此,如果未來美國國內修正《通訊端正法》,卻有可能變成違反自身簽訂《美墨加自由貿易協議》的窘境。

目前,拜登政府在全面檢視川普政府所遺留下的外交遺產同時,也勢必會檢討美國自身國家安全法制所造成的影響。尤其,相較於川普,拜登對於法律應會採取較為審慎的態度,並且有更多國內修法或國際協調的必要。當然,這可能會造成反應的速度上較為緩慢。但由於拜登的外交政策會更重視國內效應,因此,在未來分析美中戰略競爭力度持續加大的過程中,美國本身的國家安全相關法制影響,是更不能忽略的因素。

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