修法升格直轄市的另一種思考—「區自治」促行政效率與地方發展

出版時間 2022/01/03
論者針對《地方制度法》修法,提出以直轄市區自治為手段,盼藉此達到「因地制宜」地方自治目的。示意畫面。何哲欣攝資料照片
論者針對《地方制度法》修法,提出以直轄市區自治為手段,盼藉此達到「因地制宜」地方自治目的。示意畫面。何哲欣攝資料照片

謝宜芮/北北新巢協會前秘書長、民主維新協會前常務理事

現行《地方制度法》第4條第一項條文規定,人口聚居達125萬人以上,且在政治、經濟、文化及都會區域發展上,有特殊需要之地區得設直轄市。本次預修法將條文中的「且」改為「或」。從其提案案由來看,是有鑑於直轄市的設置,應考量國土空間規劃及產業發展現況,促使區域間資源共享、互利互補,帶動周邊地區成長,創造就業機會,以促進城鄉均衡發展,提升國家競爭力;且為因應少子化現象及數位治理發展,唯一以區域人口規模為前提,無法兼顧基於國家特殊目的需要的直轄市設置,故而提出修正草案。

【「區自治」的優點】

對於《地方制度法》的改善,筆者有些許看法,在此提出與大家討論。

首先,筆者認為在立法院延宕長達20年的「行政區劃法草案」應盡速完成立法。既然現行直轄市之區制存在改革的問題,即宜儘速立法,俾有法依據,以推動直轄市所轄區之區劃,一方面將區分為都會型和鄉村型,並訂定區劃原則;另一方面規劃通案行政區劃之機制,最可行之途徑,即明定事涉通案之行政區劃,得授權立法院審議,俾能減少政治利益之妨礙社會公益而衍生社會成本之存在。

其次,筆者認為,應全面實行區自治,除了落實民主制度發展,更能減少「區」量能不足,相關單位互相推諉責任,造成事務處理時效延宕的問題

以台中市為例,原屬台中縣的21個鄉鎮市公所的清潔隊,因改制直轄市後區公所清潔隊回歸台中市環保局所有,以往清潔隊在鄉鎮市公所時代,扮演一個極為重要的角色,並非僅是垃圾清運,舉凡轄內水溝清理、路樹修剪、颱風時期災害救援、路面坑洞修補等等……其功能對於原鄉鎮市公所佔了一個舉足輕重的地位,然改制直轄市後,區公所並無清潔隊的設置,清潔隊員有的功能權責已被各局處瓜分,致使轄內區域狀況發生時,造成相關單位互相推諉,無人負責的情況,延宕了事務處理的時效。

縣市合併改制直轄市後,行政區內含有都會地區及鄉村地區,轄區面積廣闊,居民生活型態、產業模式、環境生態保護等差異性甚大,若不能實施區自治,將無法達到「因地制宜」之地方自治的目的。

【倫敦區級政府經驗談】

直轄市之政策制定與服務量能都是以市府及各局處為主,區公所扮演的只是承轉性和服務末段的事項,故未能具有自主性發展特色。基於此,一方面未來市府應授權區公所更大的自主性及針對各區的多元特色加以發展;另一方面改制直轄市後之區公所宜改為自治法人,因為自治法人不管在人事、財政、權限方面皆有其自主性。只要區內民眾有所請願或需求,可以馬上回應民眾,無須層層往上呈報核准,在時效上較能符合民眾的期望,亦較能符合當地人文特色及文化背景

以英國大倫敦市的區級政府為例,其包含了倫敦市與32個倫敦自治市,共33個次級行政區。整體而言,就英國大倫敦市之區級政府的自治市來說,迄今為止仍有一定程度的自治權,且其主要負責承擔轄區內的居民日常事務,包括幼兒教育、社會服務(以兒童保護、老人護理和家政服務等為主)、住宅建設、公路維護、公園規劃、街道清掃和垃圾處理、文化和休閒產業(尤其是圖書館業務)等為主,跟台灣原有的鄉鎮市規劃差異不大。不僅如此,各自治市亦可藉由各種方式聯合,成立若干跨區域之合作組織(通常被稱為聯合董事會或事務委員會),以維護跨區域之間的公共利益。

【「全政黨比例代表制」杜絕黑金政治】

惟,如何在區自治的選舉下,避免重回過去鄉鎮市選舉「黑金」政治的狀況,筆者認為「全政黨比例代表制」是一個可行的方案。以「人」為投票對象,尤其在小選區很容易出現買票固樁的情況;且過去鄉鎮市代表會競選者,常常出現具有「特殊」背景的無黨籍人士,這些人除了很難受到黨的約束,也往往成為黑道漂白的一個管道。真正有心要投入公共事務發展的人才在這樣的環境下也很難出頭,造成地方政治出現「劣幣驅逐良幣」的結果,實非民眾之福。何謂「全政黨比例代表制」?

各政黨提出「政黨候選人名單」; 投政黨,而不投政黨提名的個人; 再依各政黨得票比率分配席次; 多數黨領銜提名排名第一者,及為區長當選人。 至於非政黨的獨立個人參選人,亦可參選,是為個人政黨計算其得票率,已決定其是否當選。 如各政黨得票均未過半,則採結盟過半的多數黨第一排名者為區長。

透過這樣的方式,可以督促各政黨不提名黑道人士;而票投政黨不投個人,也可以避免個別候選人買票(畢竟政黨要直接買票的機率應該非常低),如此應可杜絕黑金!也可以督促政黨關心地方公共事務,提出政策牛肉!


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