大巨蛋權利金多少才合理?學者倡BOT案法規應符國際PPP精神

出版時間 2022/07/01
大巨蛋外觀。資料畫面
大巨蛋外觀。資料畫面

蘇南/國立雲林科技大學名譽教授及營建系兼任教授

大巨蛋的權利金應該是多少才合理呢?台北市政府與遠雄集團針對大巨蛋的權利金(營收分潤)於5月底簽署備忘錄,採「包底抽成」模式,「包底」比率為預估營運收入(每年50或60億元等)之0.6%,再加上「超額抽成」則分1%(超過預估營收之100~120%部分)及1.6%兩個級距(超過預估營收120%部分)。

簡單說,未來若遠雄營收每千元,則北市府至少可獲6元之分潤權利金。市長柯文哲表示,受到通膨、烏俄戰爭影響致財務報告下修,及安侯企管公司提出的評估報告,坦言分潤比率「偏低」。但筆者認為,已經不錯了!至少當初大巨蛋BOT案訂約時的第12條:本計畫「無」營運權利金之約定,就此終結!

前述之關於大巨蛋權利金的修約是否公平合理呢?筆者認為,北市府與遠雄於簽約前,往往無法預見未來政經變化、市場景氣或工程興建的所有風險、可能性,導致大巨蛋契約是一種「不完全」契約,簽約後履行時常會發生契約內容沒規範或不合理的狀況,所以如何解決履約爭議將會影響民間機構對BOT案件的投資意願。其實,BOT契約於訂約時就已經存在「不完全性」(政治與經濟變動、未來營運收入預測等),實為必然和經常存在的契約漏洞。何況政府機關與民間機構會存有資訊不對稱,加上工程興建(例如大巨蛋的消防逃生避難設計審查)及未來市場交易事項(例如疫情影響)的不確定性,要擬定完全的BOT投資專案契約是不可能的。

何況,BOT專案投資契約非但目標金額大、履約期長、涉及公眾利益,且又易受政治、法規變動影響,未來的營運量預估也充滿不確定性。因此簽訂補充協議後增加合約金額或其他獲益條件時,所以北市府與遠雄雙方當事人協議調整「權利金」,並不會造成違背競爭權益原則對於當初投標者有所不公平。

2021年的促參案(包括BOT) 簽約件數約172件,民間投資金額達1888億元;包括高鐵台中車站新高鐵段設定地上權案508.88億元,財政部103.82億元,經濟部42.37億元。

但促參案在履約期間卻常發生爭議,因COVID-19疫情影響,財政部促參司於110年3月至5月數次函文主辦機關得本權責依個案實情及投資契約約定,與民間機構研議:

1.土地租金、權利金之分期、緩繳或減收。
2.停止興建、營運期間之計算。
3.視疫情影響適度延長興建、營運期間。
4.但已獲紓困民間機構,應以適當方式回饋關聯廠商或公共建設所服務之民眾、使用者。

而大巨蛋自開始興建以來的履約爭議如下:

1.是否未按圖施工及偷偷安全性復工?
2.解約及違約金爭議?
3. 是否影響都市景觀及環境?社會觀感及輿論?
4.是否可以重新議約〈包括零權利金〉?監察院針對大巨蛋案也提出39項缺失糾正。
5.大巨蛋能不能打棒球?辦演唱會?
6.大巨蛋的蛋殼是否有會閃瞎眼睛的問題?
7.大巨蛋的消防逃生避難安全嗎?

大巨蛋BOT案投资契約之履行屬於私法契約(《促進民間參與公共建設法》第12條),其爭議可以以調解、仲裁來解決糾紛,並不一定需要透過法院訴訟才能解決。那麼BOT案契約爭議解決是屬於私法程序範疇,可以法律經濟角度觀察大巨蛋履約之事實上爭議。因為大巨蛋案之所以興建與未來營運,乃北市府授予特許權給遠雄集團,建構土地(北市府)與建物(遠雄)之資源交換機制,及市場營運收費(遠雄)、公共服務(民眾)及經濟共用平臺(公私合作)。

BOT專案成功要件是互相信任、目標清楚、責任明確、分工確實。至於公、私部門的各組織該加強聯繫,落實溝通協調與談判機制。保障大巨蛋投資契約之權利義務履行,不僅可促進北市府與遠雄集團之分工合作,且創造政策上及投資上的公共服務價值(民眾使用),提升資源配置效益及創造工作機會。

尤其目前COVID-19及俄烏戰爭影響下,公共建設預算捉襟見肘、景氣低迷,而積極性的公共建設及服務之投入,有益於經濟景氣之提振。BOT專案就是以公私協力方式,克服政府財政困難及公部門組織效率不彰等問題。

本文建議:

1.《促參法》制優化-包括資源整合,提升公共服務效能、資源配置效率,強化公務人員、投資商及民眾對 BOT 制度了解。
2.民間資金充裕,BOT項目是未來公共建設的重要政策之一,政府應研擬把《促參法》趕上國際潮流修改擴充為PPP法(Public Private Partnership),即是《公私合作法》。
3.對BOT案風險分擔,及工程興建與營運管理於契約中應有妥適規定,並明定契約履行爭議解決途徑(已經納入《促參法》修法草案,目前在立法院審議中)。
4.北市府與遠雄集團應建立在互信基礎上,化解公共利益與投資商營利衝突問題。
5.這次的北市府與遠雄集團透過雙方協議(不是訴訟或非訟途徑),把原來中的「零權利金」調整為「包底」抽成0.6%,「超額抽成」1%、1.6%,值得稱讚。

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