火網評論:沒棍子治WHO 美國先不給蘿蔔(邱亞文、簡瑋廷)

出版時間 2020/04/16
在沒有棍子的情況下,美國只能選擇先不給蘿蔔,用意仍在於遏止WHO向中國的傾斜並將之導回正軌,以全球防疫為優先。示意圖。資料照片
在沒有棍子的情況下,美國只能選擇先不給蘿蔔,用意仍在於遏止WHO向中國的傾斜並將之導回正軌,以全球防疫為優先。示意圖。資料照片

以2年為周期規劃的WHO財務,資金來源則包括經常性經費(會員國會費)及預算外經費(自願性捐款)兩大部分。會員國會費依該國的人類發展指數(HDI),並參考各國人口調整計算,結果便是少數國家負擔了WHO絕大多數的經常性經費。2018至2019年預算中,會員國會費共9.5億美元,其中以美國最高(約22%),日本第二(約9.7%),中國第三(約7.9%);2020至2021年預算,美國仍最高(約22%),但中國躍居第二(約12%),日本則退至第三(約8.6%)。
然而,會員國積欠會費為WHO長久以來的弊病,美國更是欠款最大戶,2018至2019年的應繳金額僅繳交了不到一半,這也是為何中國外交部發言人華春瑩曾在記者會中質問美國:「是否已經繳清WHO會費?」

相對於經常性經費,在1970年代僅佔WHO總預算25%的預算外經費,近年已成WHO最主要的資金來源,2018至2019年共計34.6億美元,佔總預算的78%以上;2020至2021年更成長至48.8億美元,佔總預算的83%以上。在自願性捐款的部分,美國仍是WHO最主要捐款國,光是2018年就高達4億美元,中國的捐款尚不足5000萬美元,甚至連前10名都排不上。
是故,川普宣布將暫停捐助WHO,在全球疫情蔓延、WHO需錢孔急的此刻,絕對是不小壓力。相對於11日與川普隔空互嗆,譚德塞13日卻表示:「美國是WHO的最大貢獻者,希望這種關係將繼續下去。」態度的快速軟化其來有自。
無獨有偶,同樣在14日,多名美國參議員致函譚德塞,要求交出疫情相關資料、通聯紀錄及郵件往來等,以利美國國會舉辦聽證會,調查WHO是否協助中國隱匿疫情。在2005年WHO的《國際衛生條例》(IHR)框架下,全球疫情的通報並不僅限於疫情爆發國,鄰近國家或地區的通報、WHO區署辦公室、媒體監測等都是啟動應對的契機。

回顧2009年的H1N1新型流感疫情,最初便是由泛美衛生組織(PAHO)的媒體監測所通報,進而啟動了整個《IHR》網絡及全球性的防疫應對。根據《IHR》,WHO在收到通報後有權力和義務要求締約國在24小時內提供即時、充分、詳細的相關資訊,《IHR》也明確指出WHO應參考來自非通報單位或其他相關來源的報告,在接到通報後,WHO應立即針對相關訊息進行查證及評估,啟動必要的相關應對。美國參議員此舉,推測是希望透過WHO及中國,甚至是其他聯絡點間的通聯紀錄,建立疫情爆發之初完整的時間軸,依《IHR》的相關規定對WHO甚至是中國究責。
針對WHO否認台灣曾警告新冠肺炎可能人傳人,我國中央流行疫情指揮中心上周11日曾發表聲明,並公開當時通報的電子郵件全文。根據《IHR》第9條第2點:「締約國應在獲得本國領土外發生有可能引起疾病人傳人風險證據後的24小時內通報WHO。」早在2019年12月31日,我國正是依《IHR》的相關規定通報WHO,WHO卻回應聲稱台灣沒有明示警告可能人傳人,這無疑是將《IHR》所規定WHO應盡的查證、評估責任推卸與我方。

美國對WHO展開抵制及調查,雖未明著與台灣合作,卻暗暗的相互呼應,更讓台灣在WHO、《IHR》甚至是國際外交中的特殊地位浮上檯面;美國在此刻暫停對WHO的金援,乍看是全球衛生治理的危機,但似乎也為台灣的全球衛生參與製造了轉機。
WHO在目前看來,短期內仍將是全球最大且唯一的國際政府間醫療衛生機構,但這樣組織與各會員間向來缺乏約束力,只能仰賴「同儕壓力」;因此,在沒有棍子的情況下,美國只能選擇先不給蘿蔔,用意仍在於遏止WHO向中國的傾斜並將之導回正軌,以全球防疫為優先。

台北醫學大學全球衛生
碩士學程主任暨教授
台北醫學大學碩士生


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