服貿協議審議不可能比照行政命令

出版時間:2014/03/26 20:23

作者:陳陽升(德國柏林自由大學法律系博士班)

《海峽兩岸服務貿易協議》的審查,是否確如立法院內政委員會召委張慶忠所稱,得比照行政命令之審查,從而依立法院職權行使法第61條第1項本文所定:委員會審查行政命令,逾三個月未完成者,視為已審查?

事情的道理其實已在1993年平安夜所作成的司法院大法官釋字第329號解釋中,有相當清楚的說明:「憲法所稱之條約係指中華民國與其他國家或國際組織所締結之國際書面協定,包括用條約或公約之名稱,或用協定等名稱而其內容直接涉及國家重要事項或人民之權利義務且具有法律上效力者而言」,換句話說,只要中華民國與國際法上具有主體地位之實體,依合意所作成之書面協定,凡有涉及國家重要事項或人民權利義務,且發生國際法或內國法上效力者,無論該書面協定是使用何種名稱,均屬憲法上所謂的「條約」;而依憲法第58條第2項及第63條之規定,此等「條約」自應送立法院審議。

道理既是如此明白,那麼問題的癥結點便回到服貿協議是否為憲法上所謂的「條約」。睽諸過去我國與他國簽訂與服貿協議相仿的自由貿易協定或經濟合作協定皆經立法院批准,以及僅屬「架構協議」(Rahmenabkommen)的兩岸經濟合作架構協議(ECFA)亦經立法院通過觀之,服貿協議既是依據ECFA第4條第1項之規定,在架構協議下針對「服務貿易」產業而來的「真正」協議,更應當依循過往慣例,經立法院批准方能生效。

無論馬總統過去將ECFA定性為「準條約」,或是透過總統府發言人澄清,僅是ECFA的審查應「比照」條約為之,皆無解於這次立法院內政委員會召委企圖以審查行政命令的程序,將服貿協議蒙混過關的荒唐手法。執政者在面對ECFA與服貿協議時的不同調與巨大的矛盾,已難自圓其說。因為無論兩岸關係是國際關係、準國際關係乃至於區際關係,只要台灣還自認是一個主權獨立的民主國家,同時承認協議中的他方為一具有國際法上地位的政治實體,則釋字第329號解釋所揭示的法理就仍無可規避,是以該如何看待服貿協議,又其是否需要經過立法院批准始生效力,依然是清楚明白的:亦即服貿協議不會是行政命令,它的審查也不能比附行政命令的程序,自然也沒有所謂逾三個月之期即視為審查通過之事。

又有論者謂,兩岸人民關係條例第5條第2項之規定:「協議之內容涉及法律之修正或應以法律定之者,協議辦理機關應於協議簽署後三十日內報請行政院核轉立法院審議;其內容未涉及法律之修正或無須另以法律定之者,協議辦理機關應於協議簽署後三十日內報請行政院核定,並送立法院備查,其程序,必要時以機密方式處理。」是服貿協議比照行政命令審查之依據,其論證方式略為:服貿協議既名為協議,又無涉法律修正或無有須另以法律定之的部分,因此送立法院存查即可。惟此番論述中尚有若干誤會,應有澄清之必要。

首先,兩岸人民關係條例第4條之2雖謂:「行政院大陸委員會統籌辦理臺灣地區與大陸地區訂定協議事項;協議內容具有專門性、技術性,以各該主管機關訂定為宜者,得經行政院同意,由其會同行政院大陸委員會辦理。」貌似以幾近空白授權之方式令陸委會得全權辦理兩岸間之一切協議。然而此等所謂「協議」是否得逸脫於憲法規範之外?換言之,讓陸委會所簽訂之所有兩岸間協議,只要不涉法律修正或制定者,皆可依前述同法第5條第2項規定,送立法院備查即可?

就此若單就文理解釋觀之,似可得出前揭結論。然依釋字第329號解釋之意旨,具有國際法上主體地位者間所簽訂具有拘束力之書面協定,只要關乎人民之權利義務,無論名稱為何,皆應送立法院審查。質言之,問題之關鍵並不在兩岸間所簽之任何書面協定是否稱為「協議」;同時也不意味,兩岸所簽之任何協定只肖名喚「協議」,即可規避憲法第58條及第63條第2項所定,條約案應由行政院送立法院審查之義務。問題的根結仍在兩岸間所簽訂之書面協定,是否屬憲法中條約案所規制之範疇?對此,依釋字第329號解釋之法理而言,實是相當明白之事。相反地,不顧慮其他解釋方法,特別是體系解釋,而僅從文義來理解法規範者,最易發生以文害義與規範位階錯亂之謬誤。

再者,依兩岸人民關係條例第5條第2項前段之規定言(凡兩岸間之協議涉及法律修訂或制定者,應送立法院審議),其所規範者乃是法律保留原則,亦即凡侵害人民權利、課予人民義務或事關國家重要事項者,皆應以法律定之(中央法規標準法第6條參照),此亦與釋字第329號所揭示之旨若合符節,自不可斷章而取義謂,即便「協議」內容有涉人民之權利義務或國家重要事項,但只要尚無須修法或另定法律即可全然無視法律保留原則,逕將該等「協議」送立法院備查即可。對人民之權利義務之干涉與對國家重要事項之影響是法律制定與修正之充分條件,在邏輯上自始即不可能有協議內容事涉人民權利義務與國家重要事項,卻能得出尚無須修正法律或另定法律之情形。因此,在服貿協議無論朝野皆認為事關重大且牽涉人民權益極廣的情況下,並無可能可以兩岸人民關係條例第5條第2項後段之規定為據,認為送立法院備查即可。

舊時大法官為了與中華人民共和國在辜汪會談所簽協議,是否應送立法院審查所生爭議,曾付出相當努力來闡釋相關問題,且於早已作成解釋,那麼希望這個宣稱必恪遵憲法的政府在與對岸簽署各類協定時,不要忘了還有這樣的規範存在。

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