桃園航空城公司裏的魔鬼

出版時間:2014/11/25 00:03
內政部對於航空城土地徵收案的「公益」審查是否形同放水。
內政部對於航空城土地徵收案的「公益」審查是否形同放水。

作者:錢建榮(桃園地方法院法官)

若非桃園縣府高官藉勢核銷吳志揚縣長經費的新聞爆發,外界甚或桃園縣民,恐怕根本不知道有「桃園航空城股份有限公司」這隻不倫不類的怪獸存在。

據報導,早在2011年間,桃園縣府局處首長帶著航空城公司總經理到中國「考察」,用航空城公司的經費採購,也要該公司核銷。公司經辦人員要求依政府採購法辦理,就被總經理斥責「這是大老闆要報銷的」!之後那位不願配合的員工被航空城公司開除,至於他早在三年前就向調查站提出的上述檢舉,三年來至今沒有下文!

弊端只是冰山一角,最重要的是找出制度細節裏的魔鬼。看看「桃園航空城股份有限公司」的章程與組織架構,該公司從事的就是桃園航空城徵收用地的開發與招商業務,除了董事長與總經理找了兩位看似學者的人充數外,其餘所有董監事,全是桃園縣一級主管與大園鄉長、蘆竹市長。這些人一手掌有公權力,另一手卻在私經濟的公司裏,將徵收自縣民的土地拿來說是促進經濟發展。但監督在哪理?

一個股份有限公司,全由桃園縣政府獨資五億經營,固然依據《桃園縣政府組織自治條例》第九條,縣府得視實際需要,設置事業機構,其組織條例由縣府另定之。殊不論這在其他已升格的五都政府組織條例中,找不到類似的規定。因為很難想像,當中央政府獨占人民基本生活需求的照顧事業後,地方政府還有甚麼實際需要,必須設置事業機構來履行?

法律允許國家成立國營事業,原是基於福利國家,給付行政的要求,為履行國家保護人民基本生活的義務,例如水、電、石油與瓦斯等,原則上允許選擇私法組織形式,此類「公司」固然常是獨占或寡占的現象,畢竟都是為了照顧人民的基本生活需求使然。但所謂促進經濟發展的徵收土地招商,可就不是這回事,除了要多增一條跑道外,我們實在看不出這起臺灣史上最龐大的土地爭(徵)收案,究竟要促進甚麼樣的公益?美其名就是「增加財政收入」。早在1974年德國聯邦憲法法院判決就指出,徵收不能充當增加國家財產的工具,基於財政目的的徵收是不被允許的,即使該徵收能減輕國家在其他領域的財務負擔。

內政部對於航空城土地徵收案的「公益」審查是否形同放水,或許還有賴司法機關事後審查監督。但眼下內政部對於桃園縣政府獨資成立的「航空城股份有限公司」,看起來怕是已然放水,而且難有司法權監督節制。

首先,航空城土地徵收案至今未合法完成,但早在2009年,內政部就同意備查「桃園縣桃園航空城股份有限公司組織自治條例」,允許桃縣政府設立航空城公司。原先縣府是以「工業區開發管理基金或投資開發基金投資」,此種以特種基金,專款專用的投資方式才能受預算法控制,但是2011年該組織條例修法,卻讓桃園縣政府「得以公務預算、基金或資產等投資」,無底限的拿縣民納稅所得投資航空城公司,這樣逸脫預算法的行為,縣議會或中央機關真能有效監督?

其次,公司董監事部分,原來由行政院指派董事二人、監察人一人的規定也被拿掉,改為董事、監察人由縣府全權決定,導致現行所有董監事竟全是縣府一級主管兼任,包括副縣長在內?本來縣政府應該是航空城公司的監督主管機關,卻全都成了被監督的對象?我們實在難以理解地方自治主管機關內政部,究竟是如何准予桃園縣政府備查這個公司的組織條例?

當今依法行政原則最大的挑戰就是如何防杜國家遁逃至私法領域,躲開公法原則的拘束(例如政府採購法),藉口私經濟行為的交易自由,恣意濫用、販賣公權力。須知所有拘束國家公權力的法律監督,代表的就是人民的監督,如果連最基本的監督機制都蕩然無存,這何嘗不會成為制度性的官商勾結?

思想史家稱為「法國大革命化身」的西耶思(Sieyes)在1788年法國大革命前夕出版的《論特權》書中提到:「那些層出不窮,看似盲目的事件與惡法,其實早在背地裡,讓廣大群眾不自覺地走回險惡的環境。人民已經被剝奪了原有的一切,如今一無所有,只剩用敬意讚揚這些為國效力者的權力。這是他們用來激勵那些有能力作出貢獻的人,僅剩的辦法。你們現在還想搶走他們身上最後的資產,要他們交出僅存的敬意,卻無助於他們人生的幸福?」
 

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