將傳統領域限於公有土地的劃設辦法,才是逾越原基法授權

出版時間:2017/02/26 00:06
原民會日前公告「原住民族土地劃設辦法」排除私有地等條文,引發原住民族不滿,23日北上凱道抗議,一度與警方發生衝突。資料照片
原民會日前公告「原住民族土地劃設辦法」排除私有地等條文,引發原住民族不滿,23日北上凱道抗議,一度與警方發生衝突。資料照片

楊雅雯(漢人、律師、耶魯大學法學碩士、倫敦大學法學博士候選人)
洪淳琦(漢人、律師、哈佛大學法學碩士、倫敦大學法學博士候選人)

「原住民族土地或部落範圍土地劃設辦法」(以下簡稱「劃設辦法」)公布後,引發族人抗議該辦法竟將原住民族傳統領域土地的劃設限於公有土地。

原民會為劃設辦辯護的理由,主要是拿《原住民族基本法》(以下簡稱《原基法》)當做擋箭牌,說《原基法》「只授權」原民會針對公有土地劃設傳統領域及部落土地,所以原民會沒有權力訂定包含私有土地的傳統領域劃設辦法,若包含私有土地的話會逾越法律授權。

但這是完全扭曲《原基法》條文的錯誤解釋,事實上,劃設辦法在傳統領域定義中加入公有地的限制,才是逾越《原基法》授權。

我們先來看看《原基法》如何規定。該法第21條第1項規定:

「政府或私人於『原住民族土地』或『部落』及『其周邊一定範圍內之公有土地』從事土地開發、資源利用、生態保育及學術研究,應諮商並取得原住民族或部落同意或參與,原住民得分享相關利益」(雙引號為作者所加)。

 而什麼是「原住族民土地」呢?依照《原基法》第2條規定,是指「原住民族傳統領域土地及既有原住民保留地」。也就是說,第21條是指:(1)原住民族傳統領域土地、(2)原住民保留地、(3)部落的土地,和(4)部落周邊的公有土地,這四種土地在進行開發或研究時,需要獲得原住民族或部落的同意或參與。

第21條第4項並具體明確地授權原民會,對於如何劃定「原住民族土地」、「部落土地」、及「其周邊一定範圍內之公有土地」訂定辦法。

換句話說,《原基法》提到「公有土地」,是指在部落周邊一定範圍內的公有地,即使不屬於原住民族的傳統領域或保留地,也不屬於部落的範疇,它的開發和研究也需要經過原住民族同意或參與,這本是對原住民族立意良善而周全的保障,同時降低對於部落周邊私有土地的衝擊。

《原基法》通篇沒有明文規定傳統領域的定義,自然不可能限制只有公有土地才可能劃成傳統領域。可是原民會竟突然將原住民族傳統領域土地、原住民保留地、部落土地都當作是「公有土地」的形容詞,又自行規定只准公有土地才能劃定傳統領域,這才是逾越《原基法》的授權。

如果這些扭曲解釋成真,那麼對於《原基法》第21條第1項的同意權,會導出極為不合邏輯的結論:只要不是公有土地,就算是原住民保留區或部落自己的土地,開發或研究行為都不用得到原住民族或部落同意。

另外,我們也知道原民會於105年8月進行行政命令草案預告的「劃設辦法」原始版本,對於傳統領域的定義還沒有加上公有土地,表示原民會曾經持正確的法律見解,將「原住民族傳統領域土地」定義為「經依本辦法所定程序劃定之原住民族傳統祭儀、祖靈聖地、部落及其獵區與耕墾或其他依原住民文化、傳統慣俗等一般性特徵可得確定其範圍之土地」,因此,只要是符合在原住民傳統祭儀、祖靈聖地或者其他依原住民文化可以確定範圍的土地,就可以被劃定為傳統領域,不區分公有地或私有地。

再來,原民會對傳統領域這四個字也絕對不可能陌生,2013年還在網站上更新了91年度到95年度委託專家學者調查的《傳統領域劃設成果報告》,什麼時候傳統領域和公有土地劃上等號過?

我們真的很好奇「劃設辦法」從預告版到正式版中間,到底是什麼團體向原民會施壓,使得原民會違反《原基法》、也違反過去研究結果,做出否定過去一切努力、甚至否定半年前原始公告版本的解釋?

傳統領域的定義,影響甚鉅。

《野生動物保育法》及《森林法》關於何地可以狩獵、何地可以採集,都與傳統領域的定義息息相關。

依原民會現行的法律解釋,變成公有土地才可能被公告為傳統領域,不是公有地就不可能是傳統領域,這種畸形的傳統領域被一一劃設公告後,是不是以後縣市政府可能基於「尊重」原民會的專業和權能,再依「原住民族基於傳統文化及祭儀需要獵捕宰殺利用野生動物管理辦法」第9條第6款規定,就可基於申請獵捕的區域不屬原民會劃設的傳統領域,而拒絕部落的獵捕申請?

法院是不是也可以對不在原民會劃設的傳統領域內的獵人判決有罪?另外依《森林法》第15條,本已允許原住民族傳統領域土地內的採集活動,是不是從此也可能被大幅限縮?

最後,原民會引用《民法》、大法官解釋第443號和《國土計畫法》來捍衛私人財產權,但是別忘了,《憲法》增修條文第10條保障原住民的土地權利,而依《憲法》授權所定的《原基法》,保障原住民族主張傳統領域的權利,因此,原住民族的傳統領域權利不會低於私人的財產權。

的確,傳統領域的劃分可能影響私人的財產權,這種程序正如同都市計劃的劃分、環境影響評估的要求等也會影響私人財產權一般,我們不會因此主張國家只應該針對公有土地訂定都市計劃、或只有公有地才需做環境影響評估。

若破碎的都市計劃稱不上都市計劃,那破碎的傳統領域又怎麼能稱為傳統領域?

可嘆的是,原民會身為保障原住民族權益的主管機關,卻違反《憲法》解釋原則,輕率地告訴族人:傳統領域權在面對私人土地財產權時,必然退讓。這也等於是向世人宣告:公有土地只要現在趕緊易手私人,就不可能有傳統領域存在。

神聖傳統領域的存否,竟然恣意地取決於土地是公有私有、何時買賣,這樣的解釋真是太令我們心痛。

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