律師:部落自主宣告傳統領域,立即發生法律效力

出版時間:2017/03/26 18:02
卡大地布部落3月25日自主宣告部落傳統領域。圖為去年7月卡大地布祭典中的兒童趣味摔角。資料照片
卡大地布部落3月25日自主宣告部落傳統領域。圖為去年7月卡大地布祭典中的兒童趣味摔角。資料照片

洪淳琦/律師,哈佛大學法學碩士、倫敦大學法學博士候選人
 
卡大地布部落3月25日自主宣告部落傳統領域。凱道上的傳統領域抗爭開始後,都蘭部落和卡大地布部落陸續自主宣告傳統領域範圍,與早先已自行公告傳統領域的達魯瑪克、銅門、新園等部落相呼應。這些自主宣告,除了展現魄力、宣示原住民族與現代國家之間是準國與國關係以外,更已具備法律效力。
 
部落自主宣告有法律效力的結論,要從政府對《原住民族基本法》(下稱《原基法》)的新解釋說起。最近關於原住民族傳統領域劃設的爭議,風向已經從原民會主委帶頭硬拗「《原基法》第21條規定原民會劃設僅能在公有地上劃設傳統領域」這個錯誤見解中稍稍脫離,開始吹往「讓我們大家忘了第21條,改看《原基法》第20條吧,第20條規定要制定新法律,才能定義傳統領域」這樣的說法。
 
詳細一點來說,某些立委、政府官員與學者最近開始不管《原基法》第21條第4項:「有關原住民族土地或部落及其周邊一定範圍內之公有土地之劃設…由中央原住民族主管機關另定之」這個條文,早已明確授權原民會制定辦法,劃設含公有地與私有地的傳統領域;改成堅持原民會不能用行政命令來劃設完整的傳統領域,而是需要嚴格依《原基法》第20條的規定,只有(通過日遙遙無期的)「原住民族土地及海域法」及「原住民族自治法」,才能定義傳統領域的範圍。
 
但是,如果今天政府決定把第21條第4項的授權當空氣,而要把傳統領域的範圍改由第20條來決定,那反而會推導出以下結論:部落自主宣告傳統領域,就會立即發生法律效力。
 
讓我們先來追溯《原基法》第20條的淵源。1997年修憲,新增「國家應依民族意願…對其…經濟土地…予以保障扶助並促其發展,其辦法另以法律定之。」等文字。2002年10月19日,陳水扁以總統身分,透過與原住民各族傳統的正式締約儀式,代表政府與原住民族完成「新夥伴關係協定」再肯認儀式。
 
依照「新夥伴關係協定」的內容,中華民國政府已承認原住民族之自然主權,也承認應恢復原住民族土地權利。在《憲法》的授權委託及陳水扁政府的締約、承諾下,2005年《原基法》誕生,其中第20條第1項:「政府承認原住民族土地及自然資源權利」,就是國家再度肯定了原住民族土地的權利。
 
但原住民族土地的範圍在哪裡?《原基法》裡的原住民族土地包含「原住民保留地」及「傳統領域」兩種類型。原住民保留地依法已經有確定的範圍,但是整部《原基法》卻故意不對傳統領域下定義。基於立法當時新夥伴關係的精神,應解釋為部落享有自行宣告傳統領域範圍的權力,而不是只能等待「被」國家劃設;即使與臨近部落有爭議、重疊的領域,也應以部落為主體,自行協調。所以若蔡政府主張《原基法》第20條不只是政治宣示,而有直接法律拘束力,其結果是,第1項既已規定「政府承認原住民族土地及自然資源權利」,因此傳統領域範圍只要部落一宣告,就會立即生效。
 
至於部分立委和學者主張,依第20條第3項規定,只有另訂法律才能對傳統領域下定義,其實說不通。如果仔細看這項條文,它僅指「原住民族土地和海域的『回復、取得、處分、計畫、管理及利用』等事項,另以法律定之」。土地的回復、取得如同政府說的,因為可能涉及私人財產權的變動,所以需要其他法律規定進行的程序,但這個條文並沒有說原住民族土地(含傳統領域)本身的「定義」或「範圍」還需要等待新的法律來定義。
 
因此,我呼籲全台灣各部落應該積極自行調查傳統領域,並對外宣告;因為依照政府對《原基法》的見解,將可立即發生法律效力,更展現部落自治的高度決心。願部落主權的宣示,遍地開花,也算幫助蔡政府更快落實對原住民族道歉文的承諾。

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