呂欽文:政府採購法非修不可的五個理由

出版時間:2017/04/13 00:08
沒有好的採購制度配合,前瞻基礎建設恐會是場事倍功半的災難。圖為示意圖。 資料照片
沒有好的採購制度配合,前瞻基礎建設恐會是場事倍功半的災難。圖為示意圖。 資料照片

呂欽文/建築師

行政院提出前瞻基礎建設計劃準備動用近兆元進行多項公共工程的建設。這些建設都與《政府採購法》息息相關。沒有好的採購制度配合,會是一場事倍功半的災難。近年來各大案流標、廢標、解約、甚至倒閉等情事層出不窮,民間對公共工程望而卻步,政府實應在此時刻深切檢討採購問題。筆者與民間「建築改革社」 一群朋友近二十年的觀察心得願提供做為參考:

一、採購分類籠統,無法反映多元複雜之採購樣態-----

《採購法》欲以「財務」、「工程」、「勞務」三大類統括當今之千百行業,實難完備;而《採購法》的條文設計欲一體適用、以簡馭繁,其結果反造成相互扞格的亂象。
以三大類之間的特性而言,「財務」、「工程」採購多屬於定製、承攬性質;依規格要求、驗收不難。但「勞務」採購卻常屬委任性質,其規範與買受的方式與前兩類截然不同。這三類被放在同樣的採購條文裡約束之,從招標、決標、到驗收,法條運用的混淆情況不難想像。

舉例而言,「承攬」案因為金額大,且只看成品不看投標人,所以以「保證金」、「押標金」約束其完成履約尚屬合理;但「委任」案常是投標人積累個人長久之信譽始有機會取得標案,投標人的信譽就是總資產,還須以保證金、押標金等方式約束嗎?

若再以所謂「勞務」的定義為例,依照《採購法》「勞務」範圍橫跨智慧與體力兩大領域,技術、創意、研究、及勞力派遣等等採購類型皆屬之。但,如何能用鋤草搬運等體力勞動的標準衡量研發、創作者的產出效能?!這是一體適用的荒謬!

二、採購觀念謬誤,無法激發積極向善的履約熱情-----

謬誤之一為,處處以防弊著眼。《採購法》實施多年來,「防弊有餘,興利不足」已為社會共識。然而社會大眾看到的只是公務人員如何謹小慎微的抓緊老百姓的辮子小題大作,沒看到的另外一面卻是,為避免「限制競爭」、讓所有廠家都可符合要求,因而採用最低的標準;創新而獨特產品因涉及綁標,絕不會被用在公共工程上。所謂公平競爭,竟是以抑制與排除超越最低標準的優秀產品的作為手段。這樣的採購環境如何能激發業者研發、如何能精進公共工程的水平?!劣幣逐良幣的結果,難怪「公共工程就是壞品質的最佳保證」!

謬誤之二為:以「量化」為唯一評量標準。這種來自製造業品管概念的評量手段,導致僵化的採購結果。承攬與委任的採購特質,皆無法在既有條文中彰顯其特質。以「廠商」統稱乙方,就已反映了建立《採購法》是以製造業為假想模式的概念,並未考慮文化產業,譬如表演、藝術、設計、研究等無法量化的採購類型。至於既包含文化性又兼具工程屬性的建築、景觀類的採購案,整部《採購法》更是捉襟見肘了!。

三、採購心態偏頗,無法反映公平交易的基本精神-----

《採購法》雖訂有「公告」程序,看似公平公開,但了解實務者都知道,整個採購過程是機關說了算,一副願者上鉤的態勢!最明顯的例子是,招標文件都是剛性的條文,投標者只有要不要參加的選擇,沒有協議的權利。合約條文如果公平合理那倒罷,偏偏處處暗藏玄機,一不小心就會讓簽約人誤觸罰則。

公部門權力來自民眾,對於合法納稅、合法取得投標資格之民眾(乙方),本應以符合公平交易基本精神之方式對待才是;如果以「公益」為名,無限上綱公部門的「權利」,至不符公平交易基本原則之地步,那是對合法經營之國民的傷害!不對等的採購心態常出現在對乙方的過度要求、對履約時程的任意壓縮、對違約罰則設定的驚人比例這些細節裡,讓廠商有如入叢林、處處陷阱之感。

四、採購執行脫序,無法落實《採購法》原始精神----

《採購法》立法精神固然良善,母法條文大部分也沒問題;但子法配套不足,缺乏具約束力的範本,到了各機關之執行層面,便各行其是,嚴重傷害母法「公平合理」之基本精神。其中尤以各機關採購契約內容任意添加條文最為嚴重!各機關常未經上級機關檢視,以機關利益為名,隨機制定契約版本,附加對機關有利、增加乙方負荷的條文,以致發生履約價金與履約標的不對等、甲乙方權責扭曲失衡等情事。

《採購法》第十條雖有主管機關(行政院採購暨公共工程委員會)掌理事項,但不知為何獨缺督導及糾正各機關錯誤採購樣態之權責,以致工程會明知各地方機關之偏頗樣態,卻不能及時阻止錯誤行為。

五、採購行政落伍,疊床架屋事倍功半----

《採購法》的決標方式仍保留「底價」的機制。在過去年代,因審查程序不完備,對規劃設計單位提送之預算存疑;加以機關之採購常有私相授受之黑箱作業,領標作業非秘密為之,易於圍標。為避免弊端,機關於開標前由首長另行訂定底價,以增加「不確定性」,這可以理解。即使如此,道高一尺魔高一丈,還是常發生洩漏底價等情事。然而,時至今日,發包書圖及預算之審查冗長綿密,審查結果已能兼顧市場行情與各單位歷史標價。經過如此程序之預算,理應合理與專業。在這前提下,如果機關首長還要另行訂定底價,實不知新的「底價」究竟根據什麼? 加以現今領標作業已電子化,何人領標無從得知,因而無圍標之虞。因此,另訂底價之理由實不復存在。合理的做法應該是,以審定之預算價為底價公告之,廠商在了解底價的情況下相互競爭,既可以免除另訂底價疊床架屋之虛偽作為,也避免廠商亂猜底價、削價競爭的市場亂象!

長久以來,建築師徵選等技術服務案,有一個非常殘酷的現象是:投標者經過千辛萬苦取得了優勝,卻必須經過議價的程序,面對「底價」的考驗。如果不接受機關信封裡的底價,就要放棄優勝的權利;也就是說,擊敗最佳團隊的不是他的對手,而是「底價」這隻怪獸!這再怎麼說也不合情理的事,卻天天發生在我們各機關的採購場合裡!這樣的採購制度如何能吸引好的廠商進場!?

不論何種採購皆應全面廢除底價,以公告金額(或費率)代替之!

前瞻計劃馬上有近兆元的預算進入採購程序,如果沒把《採購法》修好,那會是什麼樣的結果呢?建議及早啟動修改《採購法》的行動,同時也彰顯政府追求公共工程高品質的決心!

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