林佳和:大學自治神聖不可侵犯嗎?

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出版時間:2018/02/26 00:00
台大新任校長遴選案爭議,在大學自治的法律要求下,依法行事,不論大學內部或外部關係,尤其是校務會議與教育部,對於妥適解決台大校長遴選之爭議,皆負有積極審查以及與澄清程序和與實體之爭議的責任與義務。資料照片
台大新任校長遴選案爭議,在大學自治的法律要求下,依法行事,不論大學內部或外部關係,尤其是校務會議與教育部,對於妥適解決台大校長遴選之爭議,皆負有積極審查以及與澄清程序和與實體之爭議的責任與義務。資料照片

林佳和/政治大學法學院副教授

台灣大學新任校長遴選案爭議,隨著2月21日台大自主行動聯盟遊行,高喊要大學自主,抗拒政治力介入,浮出一若隱若現、其實是風暴核心的法律爭議:究竟眾人理解的大學自治為何?多少大學自治是必要的、多少教育部「介入」是容許的?或大學自治神聖不可侵犯,必須力拒「外來黑手」?大學成員任何決定都應是終局的,教育部嗣後核定只可以是形式的?

大法官在釋字563號解釋中說道:憲法第11條講學自由賦予大學教學、研究與學習之自由,並於直接關涉教學、研究之學術事項,享有自治權。國家對於大學之監督,依憲法第162條規定,應以法律為之,惟仍應符合大學自治之原則。這一段至少告訴我們兩點:大學自治主要指涉研究與教學,在此享有憲法制度性保障,國家對於大學的監督,不但要符合法律保留,且不能違背大學自治精神。以此來看大學法第9條第1項,公立大學由學校組成校長遴選委員會,經公開徵求程序遴選出校長後,再由教育部或所屬地方政府聘任之規定,首先,大學校長產生非直接涉及大學自治核心領域,偏向組織性事項,同時,教育部針對大學遴選校長後的聘任,就無法解讀為單純形式上、程序上「過水」,而是包括合法性等實質審查性質的權限行使。教育部在此,無疑扮演合法性、甚至一定程度適當性的監督與形成角色,這是法律毫不含糊的要求。

這當然不是說,所以教育部有了尚方寶劍,可以任意斬殺、無所窒礙。大學高等教育,包含三大領域:核心給付領域,研究與教學;第二給付領域,學生諮商、進修教育、圖書館;第三塊邊緣給付領域,比如說行政、技術支援、運動中心、大學醫院等。政府機關對於大學的任何干預及介入,不論是三大領域哪一部分,都必須符合程序到實體的要求與拘束,就算是邊緣給付領域也不例外。從法治觀點來說,最重要的是立法者究竟賦予行政機關多少權限,而後者究竟有無根據法律指引,在遵循正當法律程序下,以公共利益為導向,做出合法且法律期待的決定。任何零和講法,不管是教育部不能或可以任意介入,都只是混淆視聽、模糊焦點。

說穿了,即便是教學與研究自由,是否完全不可侵犯,也未必那麼簡單。比方說,大學得否主張某種形式的教學與研究自由,例如限期要求教師升等、學生必須通過英檢,包括法院在內的國家機關只能徒呼負負,完全不能置喙?問題當非如此。2004年德國聯邦憲法法院著名的布蘭登堡大學法判決,啟人深思。憲法法院說:大學確實應該有組織的自主權,如進而一定程度影響傳統上的大學自治,不是完全不能理解與接受,但應該是以學術適當性作為判斷標準。接下來,憲法法院有句耐人尋味的話:將學術機構與其所屬成員,在實踐整體社會責任之不同任務上,帶往適當的均衡,就此,立法者可能要比「以特別利益為導向的學術自由享有者」-例如大學教師,來得更加適當,在足夠保障自由教學與研究之結構上,由立法者來形成基本權人不同的參與方式,顯然較為合適。看出玄機了嗎?大學自治必須以保障大學教師研究自由、學術上教學自由為核心、為目標,不是反過來用之以限制或甚至侵害,在此,立法者、乃至於執行法律的行政權,責無旁貸,這才是大學自治的真正精神與要求,何來大學自主決定神聖不可侵犯?如果屬於最核心的教學與研究自由尚且如此,則組織性的事項,例如校長遴選,更何況是行政組織法上屬於國家一份子的國立大學,要高舉大學自治大旗、力斥教育部任何形式的介入與監督,或說政府必須尊重遴選決定,那麼多程序與實體爭議只能視而不見,則令人難以理解,今夕何夕。

教育部有相當監督權限,至少在合法性上,別無疑問,但當然不是意味著必須回到全國只有一所教育部大學的過去。即便非直接攸關研究與教學,大學就像許多組織體一樣,仍有法定框架下的自主形成空間,法治上應該加以尊重。整個台大校長遴選爭議中,眾人似乎忘了校務會議、這個所謂大學內部最高權力機關的角色:以教育部為主軸的外部關係,兼具法律與行政上有限的適當性監督,已如上述,而以校務會議為另一主軸的大學內部關係,更是兼顧大學自主或自治的的要素之一,負有針對校長遴選的應遵守程序、實體標準、或爭端之處理之責任與義務。兩相關照,在大學自治的法律要求下,依法行事,不論大學內部或外部關係,尤其是校務會議與教育部,對於台大校長遴選之爭議,皆負有積極審查以及澄清程序和實體之爭議的責任與義務。而透過大學內外關係的合法性監督,大學自治的核心精神與價值才得以獲得真正的保障。
 

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