​管案實無必要演變成政治口水戰

出版時間:2018/05/05 15:50

賴恆盈/國立高雄大學政治法律學系專任副教授

教育部對台大校長遴選結果(下稱「管案」),於歷經百餘日審議後,日前(4月27日)教育部作出以不同意聘任之決定,由於教育部不同意聘任之理由未盡符合法治國家要求,確有過度干預大學自治之嫌,導致管案爭議越演越烈,使原本因管案已被送入加護病房之教育部,於決定拔管後,實已處於臨終狀態。

本來,管案所涉及之問題,縱使具有高度政治爭議,但如教育部能堅守依法行政,以審慎嚴謹態度處理,並以堅實法律依據論證其不予同意管案之理由,當不致使管案爭議擴大延燒,模糊管案本身所涉及法律爭議之本質,成為越演越烈的政治口水戰。

一、教育部不予同意管中閔聘任案之理由

管案爭議包括遴選委員蔡明興未利益迴避、管中閔違法兼任獨董或赴陸演講授課、涉嫌論文抄襲之違反學術倫理等爭議,本次教育部僅以管案所涉及之未利益迴避以及違反兼職此一違法事實部分,作為不予同意聘任決定之理由,其理由主要可整理如下:

(一)教育部依法對國立大學校長有聘任權,就國立大學校長之遴選組織、程序及其人選之適法性,合法性監督權,得為實質審查;(二)大學校長遴選僅涉及組織性事項,非屬大學自治核心領域事項;(三)台大未主動揭露管中閔與遴選委員蔡明興間存有特殊利害關係之事實,導致遴選委員會之組織與遴選程序違反正當法律程序之要求;(四)管中閔違法兼職事證明確,其行為違反《教育人員任用條例》等法令,其已喪失作為校長候選人資格;(五)管中閔就其違法兼職乙事,未於遴選程序揭露,情節重大,不具有校長之適格性。就上述教育部不予聘任決定之理由而言,約可分為教育部監督權之範圍、校長候選人資格以及校長遴選組織與程序等三大面向,說明其不予聘任決定之合法性。

二、教育部監督權與大學自治

按稱「自治」者,係指為達特定目的,由各該組織就依法屬於自治之事項,於法律規定範圍內,得本於自己責任,有政策決定與實施之權。一般而言,法律為確保自治功能之實現,無論地方自治團體、大學自治團體甚或屬議會自律等自治組織,至少就該自治團體之組織、人事以及財政等事項,均法律允許之範圍內,賦予其相當程度之自治權。簡言之,某一團體如無組織自治權、人事自治權以及財政自治權,即不能稱為自治團體。

大學既屬於大學自治團體,其於法律規定範圍內,自亦享有組織、人事與財政之自治權。對此,司法院大法官釋字第380號解釋亦謂:「《憲法》第11條關於講學自由之規定,係對學術自由之制度性保障;就大學教育而言,應包含研究自由、教學自由及學習自由等事項。《大學法》第1條第2項規定:『大學應受學術自由之保障,並在法律規定範圍內,享有自治權』,其自治權之範圍,應包含直接涉及研究與教學之學術重要事項」(解釋文),「為保障大學之學術自由,應承認大學自治之制度,對於研究、教學及學習等活動,擔保其不受不當之干涉,使大學享有『組織經營』之自治權能,個人享有學術自由」。

又《憲法》第162條亦明定:「全國公私立之教育文化機關,『依法律』受國家監督」。教育部雖為《大學法》之主管機關,然「國家對於大學自治之監督,應於法律規定範圍內為之,並須符合《憲法》第23條規定之法律保留原則」(解釋文)。換言之,國家雖依法律對大學自治事務有監督權,但僅能為合法性監督,不得對於大學自治事務進行妥當性(專業)監督。

就本件管案爭議而言,依《大學法》第9條第1項規定:「新任公立大學校長之產生,應於現任校長任期屆滿十個月前或因故出缺後二個月內,由學校組成校長遴選委員會,經公開徵求程序遴選出校長後,由教育部或各該所屬地方政府聘任之」。因此,除新設立之國立大學校長依同法第10條規定由教育部直接選聘或擇聘外,教育部對於國立大學校長雖有聘任權,但應其校長應經校內組成之遴選委員會,以公開徵求程序遴選產生,並非由主管機關教育部依其自行組成之遴選組織與程序產生,而係由國立大學依《大學法》及各該學校內部校長遴選法規所組成之法定組織與程序,本於大學自治之精神,遴選產生後,再由教育部依法聘任。

因此,就國立大學校長之遴選事務而言,對於大學校長之遴選組織與遴選程序,於上開《大學法》相關法令規定範圍內,國立大學當然有組織與程序之自治權,應無疑義。然而,教育部不予聘任決定之理由,卻謂「校長之遴選僅係涉及組織性事項,非屬大學自治核心領域事項」,並據以作為其後續決定不予同意聘任之理論前提,難免令人非議。

實則,就本件管案爭議而言,問題之核心,正在於主管機關教育部對於屬於大學自治範疇之校長遴選事務,應如何對其遴選組織或程序進行合法性監督之法律問題。蓋教育部對於大學自治事務之合法性,本有依法律進行監督之權,只須依法論法即可,毋庸藉由否定大學自治以恣意擴張其監督權,以致自找麻煩,治絲益紛。簡言之,本件管案所涉及大學自治之事項,當然包括校長遴選之組織與程序自治,但大學自治絕非法外自治,仍應受主管機關的法律監督。

三、校長候選人資格爭議

依《大學法》第8條第2項規定:「校長之資格,依『有關法律』之規定,並得由外國人擔任之,不受國籍法、私立學校法及就業服務法有關國籍及就業規定之限制」。此所稱「有關法律」,依《教育人員任用條例》第10條規定,主要係指同條例第1項、第2項規定之資格,以及各大學依同條例第3項之授權,於其組織規程中關於校長資格之規定而言。另依同條例第31條第1項規定:「具有下列情事之一者,不得為教育人員;其已任用者,應報請主管教育行政機關核准後,予以解聘或免職:……十三、行為違反相關法令,經有關機關查證屬實」,同條第3項規定:「第1項教育人員為校長時,應由主管教育行政機關予以解聘」,因此,管中閔教授既以「教授」資格被推薦為校長候選人,其如有上開法定不得為教育人員之消極情事者,解釋上自不得作為校長候選人。

然而,本件管中閔教授之兼任台哥大獨董、審計委員會與薪資報酬委員會之委員乙節,是否違反教育人員任用條第34條「專任教育人員,除法令另有規定外,不得在外兼課或兼職」之規定,卻存有重大疑義。蓋如前所述,「國家對於大學自治之監督,應於法律規定範圍內為之,並須符合《憲法》第23條規定之法律保留原則」(釋字第380號解釋文),因此,關於國立大學專任教師兼職問題之處理,自應本於大學自治之精神,於法律規定範圍內,尊重大學之自主判斷。

就本件管案兼職之適法性疑義而言,所涉及之兼職有關法令主要為教育部依職權訂定之「公立各級學校專任教師兼職處理原則」以及「台灣大學專任教師(研究人員)兼任非政府機關職務簽辦表」,二者雖均明定專任教師兼職應事先取得學校之書面同意,但該等規定僅為兼職程序之規定,且均予屬不具外部效力之內部規定,對於大學自治所欲保障學術自由之主體(例如大學教育人員)而言,不僅該等規定是否符合法律保留原則之要求,以及該等規定對大學所屬教育人員是否具有法律拘束力本有疑義,此點,尤其在特殊情形,例如,依所兼職職務性質或商業習慣,無法或難以事前獲得同意時,因將實質剝奪或限制其依法申請兼職之法律上地位,上開要求兼職應經事先同意之規定之適法性,更令人存疑。

縱使肯認上開規定之適法性,認為本件管案構成違法兼職,但其所違反者,亦僅為違反學校內部之程序規定,其違反之效果以及後續處理方式(例如是否允許事後補正),自應先由大學本於其自治權之加以處理,僅於該大學處理過程存有逾越權限或濫用權力等重大違法情事時,始受教育部之法律監督。簡言之,如管案兼職問題如僅因未經事前同意而存有程序違法者,台大事後核准同意兼職之行為,除有上開逾越權限或濫用權力情事,教育部實應予以尊重。

退萬步而言,縱使本件管案未經同意即先行兼職確屬違法,此一違法是否該當於上開《教育人員任用條例》第31條第1項第13款所稱「行為違反相關法令,經有關機關查證屬實」,而使管中閔教授喪失作為校長候選人之資格,亦非無疑義。蓋依《教育人員任用條例》第31條第1項所列舉之13款不得為教育人員之消極事由中,除第5款至第7款三款情形外,均以教育人員有內亂、外患、貪瀆、性侵害、性騷擾、性霸凌、毒品等重大違法情事時,始能剝奪其教育人員資格。上開第13款「行為違反相關法令,經有關機關查證屬實」之規定,雖為概括條款,但其適用,依法律之體系解釋,該違反相關法令之行為,其違法程度,自亦應達於與上開內亂、外患等違法行為相當之嚴重違法程度,始得依本款規定剝奪其教育人員資格。據此,縱使認為本件管案構成違法兼職,其違法性程度,是否已達上開嚴重違法程度,顯有疑問,而教育部據此認定管中閔教授不具校長候選人資格,其認定是否因違反比例原則要求而構成違法,亦非無疑。

四、校長遴選組織與程序爭議

本件管案校長遴選爭議,其最大問題,應在於其遴選組織與程序是否符合正當法律程序之要求。亦即,本件管案是否存有遴選委員應迴避而未迴避之事由,致影響遴選結果之公平與公正。

按迴避制度之目的在於經由禁止偏見,以確保決定之公平與公正。因此,如依個案事實,遴選委員因與該個案本身或當事人存有一定利害關係,致可合理懷疑其執行遴選事務有偏頗之虞,影響其判斷之公平、公正性時,即存有迴避之事由。上開所稱利害關係,原則指一切可能導致其執行職務有偏頗之虞之具體事由,均包括在內;因此,不僅是法律上或經濟上之利害關係,即使是在具體個案中的事實上利害關係(如論文指導等密切的師生情誼),亦以迴避為宜。

又,經由迴避制度所欲排除之偏見,不限於禁止因「利害相同」所生的偏見,也禁止因「利害相反」所生的偏見;此外,對於審議中之案件,可能存有預設立場(既存偏見)情形,亦在迴避之列,此點,尤其在發生曾於職務衝突時,例如現為或曾為該案件當事人之代理人、輔佐人、證人或鑑定人等情形,更屬如此(此一部分,幾乎所有行政程序或訴訟法規均列為當然迴避事由,亦即其如不迴避,其所為行為的法律效果為當然無效)。

就本件管案爭議所涉及之管中閔教授擔任台哥大獨立董等職務之情形,鑒於獨立董事之職務功能,主要在於取代監察人,以監督公司及其董事等代表權人之重大經營管理與財務行為,雖獨立董事之產生依法不得與公司有直接或間接之利害關係,但因獨立董事依法對公司或其董事或其他代表權人等具有監督權(證券交易法第14條之2至第14條之4參照),作為台大校長遴選委員會之台哥大蔡明興委員,其與校長候選人管中閔獨立董事間,明顯構成上開各種迴避事由中之職務衝突類型,或至少可認為有具體事實足認其執行職務有偏頗之虞(國立臺灣大學校長遴選委員會組織及運作要點第4點第2項第4款,國立臺灣大學校長遴選委員會作業細則第九點(一)之第2項參照)。

而本件據報載,管中閔教授以3票些微票數獲得推薦擔任台大校者,此一遴選結果與遴選委員蔡明興未迴避之問題,可認為具有因果關係,亦即如遴選委員蔡明興如依法迴避,確實可能影響台大校長遴選結果。因此,雖然本件管案遴選委員中有三位官方代表,但如上開迴避事由未曾於校長遴選程序中揭露,則有關迴避問題既未經於遴選程序中討論處理,應可認為遴選委員蔡明興未能迴避此一遴選組織與程序之瑕疵,確已影響遴選結果之公平公正性,教育部據此不予同意聘任,確係於法有據。

然而,上開教育部以台大校長遴選過程違法正當法律程序之要求,據以作成不予同意聘任之決定,雖屬於法有據,然必須強調者,教育部不予同意聘任之合法性,並非因管中閔教授於遴選過程中存有可歸責之違法行為,蓋本件校長遴選過程中,校長候選人管中閔教授就其兼職獨董乙事,依法負有揭露義務者為台大校方及遴選委員蔡明興,管中閔教授並不負有任何資訊揭露「義務」,惟管中閔教授既於遴選過程即已經知悉遴選委員蔡明興與之有利害關係,則於教育部嗣後以該遴選結果違反正當法律程序,而作成不予同意聘任之決定時,管中閔教授不能主張遴選過程無瑕疵或信賴保護,而主張教育部上開決定為違法,請求撤銷上開決定,亦即,於上開情形,管中閔教授必須承擔因上開程序瑕疵所造成不利益之「責任」。

據此,本件遴選過程中,遴選委員蔡明興存有迴避事由乙事,台大校方違反其法定資訊揭露義務,且遴選委員蔡明興本身亦未主動迴避,致使遴選委員會無法處理應否迴避之事由,進而使相關校長候選人無法於遴選程序中,無法申請蔡明興迴避,或於選舉過程中對此一情事表示意見以捍衛其作為校長候選人之程序上權利,最終影響遴選結果之公平公正,並嚴重動搖管中閔教授獲得推薦成為台大新任校長之正當性基礎。

簡單而言,就台大校長遴選過程所發生之違反正當法律程序情事而言,教育部不僅有適法性監督之權力,亦有負有依法行政之義務,對之作成不予同意聘任之決定,此不僅為法治國家正當法律程序之要求,亦在保護各校長候選人(包括管中閔教授)之權利,並非因管中閔教授於遴選過程中存有可歸責之違法行為之故。

縱上所論,有關教育部作成不予同意聘任決定之理由中,實際上僅台大校長遴選過程違反正當法律程序乙節,有其合法性,其餘理由,明顯存有諸多疑慮。就此點而言,教育部依據粗糙且令人難以接受的拔管理由所為拔管決定,相當程度上不能不認為係一種赤裸裸的國家暴力。

然而,台大對於管案爭議所顯示之擺爛傲慢態度,亦只會傷害台大的公信力,對於大學自治毫無助益。本件管案爭議,就法論法,教育部不予同意聘任決定之理由,雖存有諸多論證瑕疵甚或欠缺法律依據,但就結果而論,其不予同意聘任決定仍可認為係正確決定。

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