程建人專欄:淺談40年台灣關係法

出版時間:2019/02/20 00:03

程建人/外交部前部長

《台灣關係法》制定,迅將屆滿40周年,台美兩地討論者甚多,40年前,我在華府親歷其制定,隨後多年直接觀察其運作及影響,撫今追昔,感觸尤多。

中華民國對外關係中,與美國的關係最為重要,而談到台美關係,《台灣關係法》無疑為最重要的一項法律文件。40年前台美正式外交關係中斷後,雙方多種關係之所以得以繼續,台灣政治、經濟、社會各方面能持續發展、台海地區和平穩定能夠維持,主要有賴於《台灣關係法》。但也反映出兩岸關係僵持,迄今仍然無解的事實。

《台灣關係法》具有下列幾個特色:

(1)獨特性:《台灣關係法》共有18條,從安全、經貿、文化、軍售、其他關係、國際組織到代表機構、財產、法律地位等等均有相當詳細規定,遠勝卡特政府早先草率提出僅3條的綜合法案草案。《台灣關係法》的制定,在美國史上、甚至世界外交史上,未有類似先例,即針對獨特的兩岸關係制定一套獨特的法律以滿足多方面的需求。《台灣關係法》的規定,非但涉及當時雙邊、三邊及多邊面臨的情況,亦考慮到未來可能的發展。

(2)授權性:值得注意的是,在《台灣關係法》中,至少有20處規定賦予總統或行政當局甚大裁量權,使美國政府處理美中台關係時可視需要保持甚大彈性空間。近年來,美國國會通過《台灣旅行法》及包含台灣在內的《亞洲再保證倡議法》等等,反映美國國會友人對台灣之關注與友好,以及對中國大陸的疑慮,實則即使未通過此等法案,倘美國行政當局真有意願,亦可依《台灣關係法》推行。

(3)敏感性:由於《台灣關係法》涉及台海兩岸外交承認及非官方關係等複雜敏感問題,當年通過法案時,用字遣詞均經審慎斟酌。隨後有關之解釋及執行,亦極受相關各方關注。此所以40年來,雖有人試圖修改或提升法案內容,但始終隻字未動。

(4)政治性:《台灣關係法》係美國的國內法,由美國國會制定,經總統簽署成為法律,對美國有拘束力。對我國則屬外國法律,沒有拘束力,但因其內容對我大體上有利,因此,我方反而期盼美方能認真執行。對中國大陸而言,則一向認為台灣乃中國一部分,根本否定及反對《台灣關係法》,但礙於現實,也無可奈何。事實上,《台灣關係法》不僅是美國國內法,也是美國國內及國際政治的產物,因此不能只以一個法律文件看待《台灣關係法》,也要從上述兩個角度檢視,方能真正了解《台灣關係法》的意義及其重要性。換言之,由《台灣關係法》的解釋及執行,可了解美中台三角關係的政治狀況。

(5)必要性:40年前,美國基於聯中制蘇的全球戰略考量,決定與中華民國斷交而與中華人民共和國建交,但為維護美國在西太平洋的利益,及回應美國國內民情,制定了《台灣關係法》。40年來,世局質與量都有很大的改變。中華民國經歷了5位總統,政治、經濟、社會大幅進展;美國歷經了7位總統,內外變化亦大,而能始終維持唯一超強的地位;中國大陸更是由一個貧窮落後的國家,躍上了世界舞台的中央,成為第二大經濟體、第三大軍事強權。面對世界局勢丕變,美國全球戰略亦不斷調整,尤其近年來美國視中國大陸為其霸主地位的主要挑戰與威脅,台灣的角色,無形之中日益提升。

台灣作為美國在西太平洋重要島鏈一部分、制衡中國大陸的籌碼、民主自由政治的典範,益趨彰顯。凡此均合乎美國利益,對美國而言,維持堅實台美關係更有必要,而《台灣關係法》繼續存在的必要性自不待言。對台灣而言,在兩岸關係未來發展不確定的情況下,無論朝野,自盼《台灣關係法》能續發揮其穩定台海和平、穩定的作用。

近日來,若干美國會議員發動邀請蔡英文總統赴美國國會演說及台獨人士推動台獨公投等引起不少爭議,此等動作,雖未必牴觸《台灣關係法》,但顯然挑戰美國在中美三項公報、一個中國政策及不支持台獨立場上對中國大陸之承諾,美國政府勢必基於其本身利益考量,作出決定及反應,我政府為全民利益權衡,更應審慎處理。1995年李登輝總統訪康乃爾母校及2003年陳水扁總統推動公投案所導致的副作用,均應避免,我應切記,《台灣關係法》的制定,乃是卡特政府與我斷交後的補救舉措,非特別友愛於我,更係基於美國本身利益考量而制定。

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程建人

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