郭銘傑:索國何以「這時間點」外交轉向

出版時間:2019/09/17 22:05

郭銘傑/台灣大學政治學系助理教授

索羅門群島總理蘇嘉瓦瑞(Manasseh D. Sogavare)於9月16日召開內閣會議,內閣會議通過決議:中斷與我外交關係,轉向與中華人民共和國建交。我外交部部長吳釗燮亦於同日召開記者會,宣布即日中止與索國外交關係以及各種雙邊合作關係。我國在國際社會的友邦僅剩下16國,來到民主化以來的新低點。

索國外交轉向並非單一事件。自2016年蔡英文總統宣誓就職至今,共計有6個友邦與我斷交。首先是該年的聖多美普林西比,再來是次年的巴拿馬,去年則有多明尼加、布吉納法索、薩爾瓦多,索國則是今年的先例。

然而,友邦與我斷交並非只發生在蔡總統任內。2013年甘比亞轉向正是在馬英九總統任期內。而陳水扁總統執政8年內,則共計有9個友邦與我斷交。先是2001年的馬其頓,2003年的賴比瑞亞,2004年有萬那杜、多米尼克,緊接著成功連任之後是2005年的塞內加爾、格瑞納達,2006年的查德,2007年的哥斯大黎加與2008年的馬拉威。因此,索國外交轉向所反映,是一度休兵但未曾真正終止的兩岸外交戰。

索國外交轉向雖然鑲嵌在兩岸外交戰的國際結構中,但兩岸外交戰並不是唯一的解釋。任何將索國外交轉向簡化為兩岸外交戰結果的解釋,都難以回答下列問題:為什麼索國一直拖到現在才與我斷交,而不是像多明尼加、布吉納法索、薩爾瓦多、巴拿馬,甚至聖多美普林西比,在更早之前就開始外交轉向?也就是說,兩岸外交戰的通俗解釋難以在友邦與我斷交時間點的分歧上自圓其說。

外交是內政的延伸。對鑽研比較政府與政治的學者來說,國內政治變遷才是索國在「這個時間點」外交轉向的真正驅力。關鍵就在於今年4月的索國國會大選。

索國是一個中央政府採取議會內閣制的國家。看起來擁有政治權力的總理是由50個在普選中經單一選區多數決選取出的國會議員以秘密投票產出。由於索國的政治體系依賴傳統的恩庇——侍從網絡而非現代的政黨組織來進行利益匯集,任何一個有心角逐總理大位的政治人物勢必在大選後盡力滿足其他國會議員及其選區利益,以便換取政治支持,而在國會中組成執政聯盟、控制政府、掌握權力、分配資源。

倘若總理在施政方針上無法滿足執政聯盟中多數國會議員,這些國會議員得依法發動不信任投票,將之解職。

不同於諸如英國等其他歐陸議會內閣制國家的特點是,索國的國會議員對總理發動不信任投票後,總理無權順勢解散國會,重新舉行大選,而僅由國會議員再次以秘密投票選出新一任的總理。換言之,在索國現行的政治制度下,無法解散國會的總理蘇嘉瓦瑞不過是多數執政聯盟的代理人;執政聯盟中其他33個國會議員才是將權力授予蘇嘉瓦瑞的委託人。如此一來,蘇嘉瓦瑞怎麼說並不重要,重要的是執政聯盟中其他33個國會議員要他怎麼做。

這也正是為什麼9月16日索國內閣會議不過是在程序上追認執政聯盟黨團27票支持、0票反對、6票棄權的決議而已。從比較政治的角度切入,索國執政聯盟中足以讓蘇嘉瓦瑞失去國會多數支持而下野的關鍵27票才是索國在「這個時間點」外交轉向的真正驅力。

面對這27票可能倒閣的可信威脅,即便是素來在媒體形象上友我的蘇嘉瓦瑞也不得不在今年被執政聯盟推舉為總理後,旋即公開宣稱考慮外交轉向,並在幾個月後先對我口出「毫無用處」的惡言,之後再正式與我斷交,投向中華人民共和國懷抱。

民主化之後的我國外交史儼然是一部「斷交史」。細數這些斷交的案例,固然都是兩岸外交戰延續的戰場,但它們並非理所當然地成為兩岸外交戰的戰場。在索國外交轉向這個案例上,倘若我們了解索國的國內政治制度,便可以理解蘇嘉瓦瑞在今年重新上台執政後所面對的國內政治困境,以及他可能在外交上採取的策略行為,甚至可以解釋並預測索國終將外交轉向、與我斷交。

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