楊三億:邦交一再生變 台灣策略須調整

出版時間:2019/09/20 22:00

楊三億/中興大學國際政治所教授

今(20)日我外交部主動宣布與吉里巴斯斷交,主動宣布我國與該國斷交並立即撤館撤人,除此之外,我方也採要求吉國立即撤離駐台人員並中止雙邊各項合作計畫。截至目前統計,蔡英文政府上台後已斷交7國,我邦交國降為15國,邦交國創歷史新低。

回顧過去歷次台灣邦交生變經驗,我邦交國邦誼不穩總有跡可循,這個模式通常是該國國內政治情勢出現變化,該國大選後新政府上台,然後兩國關係隨之生變,接下來就是一些跡象隨之浮現,例如該國某些重要政治人物行程突然難以掌握(後來發現與對岸進行秘密接觸),或者是我高級官員難以見到該國高層人士,要不就是原本正在商談中的援助項目突然暫緩,對方突然對雙邊援助項目興趣缺缺。

無論發生何種跡象,這些蛛絲馬跡都流露出兩國關係正進入高度的不穩定期,一旦出現此種情況,外交警示燈隨即大亮,我外交系統此時就須展開國際情報交流,確認該國外交策略選擇之意圖所在。

此次吉里巴斯斷交案極大程度反映這個模式,該國原先要求我援贈民航客機,蔡英文總統先前也因行程安排所致難以訪問該國,吉國最終對援助案也不感興趣,這些跡象導引至最終結局:兩國斷交。

不過吉里巴斯案與索羅門案不同處在於,索國今年大選而吉國沒有,吉國總統2016年即上台採取調整政策改為親中態度,所以解釋吉國外交策略選擇的有效途徑應該是骨牌效應,也就是A國(索羅門)的選擇為B國(吉國)所模仿,模仿效應對各國有利(唯獨對台不利),主因是這些國家可以產生搭便車效應,以團體方式共同承擔策略轉變的風險。

這個思考點在於假使區域行為者採取相同的策略作為,那麼遭受報復的可能性也會較低,即便真有報復,共同承擔的壓力也會較小。對北京政府來說,骨牌效應的發生也可以降低支出成本,北京政府即可毋須透過一個個的單邊遊說方式改變我邦交國心意,而且骨牌效應還可以在短時間內快速的遊說這些國家趕緊搭上便車,如此一來北京政府也可以相對降低這些國家漫天要價的援助金。

骨牌效應對台灣的風險是區域戰略格局改變,我們了解到假使是單一區域個別國家的外交關係生變,那麼此舉或者可以解釋為個案所致,但如果今天發生的情況是兩個或者更多的國家邦交生變,那很顯然這就代表地區性戰略布局出現變化。對台灣來說,花費巨額維繫人口極少、土地面積極小的邦交國,經常被輿論視為浪費資源之舉,但如果我們把相同或更高的援助資源放到14億人口、世界強權之列的中國來看,這些不等比例的巨資花費應當被更多人視為資源更浪費的代表。

凡事存在必有其合理性,從區域戰略角度來看,一個可能的解釋方案就是區域戰略部署的重整,巨額援助金背後隱藏的可能是一個更具戰略意涵的地緣政治圖像,惟有如此,當下的巨額投資才能在未來取得回報。果如此,未來台灣僅存的15個邦交國是否可能止血?夾在索羅門與吉里巴斯間的諾魯、吐瓦魯、馬紹爾群島等國骨牌效應是否隨之發生,答案在北京政府的區域戰略調整方案內。

環顧當前南太區域權力結構的分配狀況,台灣未來外交發展可能有哪些方案以為因應?首先,雖然斷交、閉館、撤人是目前我外交部回應與這些國家邦交生變時的標準作業模式,不過邦可斷、館可撤,但人或者可留,主因在未來一段時間這個區域的發展仍有極大變數,如果我們能在不激怒當地政府的最低限度上把人留在當地,那麼對未來局勢發展或可繼續保留最後一線觀察,從斷交後索羅門仍然保有強大的中央與地方友台力量可說明留人的重要性。

再其次,過去陳水扁政府時期曾以挖牆腳方式回應兩岸間外交戰,不過觀諸當前蔡政府對外交戰的回應,向別處多爭取一個友台的國家似乎並非政策主軸;相對的,當前政府以拓展對美的實質交往關係為主,此舉貼近美中兩強權力競爭的思維格局,在我大選時對岸發動外交戰時更增添吸引力。觀諸過去經驗,兩岸間緊張情勢的升高對兩岸和平穩定終無助益,北京當局應更細細思量操作區域戰略時的台灣因素。

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