【台北法案能固邦交?】王宏仁:川普任內最清晰的友台政策

出版時間:2019/09/26 22:01

王宏仁/成功大學政治系副教授

美國聯邦參議院外交委員會剛於9月25日通過所謂的「台北法案」(Taipei Act),支持美國政府在未來針對中國大陸有損台灣與邦交國的關係上,採取必要的外交手段。美對台關係上步調可分兩種:一種是相當積極的國會反應,另一種是相對保守的行政操作。但是,兩者大致上在對台立場上都是一致且正面的,特別在過去川普任內,不論是在國會或行政機關中,友台的聲音是比以往都來得宏亮與清晰。

這樣的結果,除了很大一部分原因是來自於中國大陸的挑戰外,更是因為美方嚴守在《台灣關係法》下的對台承諾,以及台灣第一線外交人員在美國各崗位上夜以繼日、戰戰兢兢、長年辛勤耕耘美國國會與行政部門的結果。

從時機點來看,法案的通過並非巧合。2019年9月16日,台灣正式宣布與所羅門群島斷交;緊接著同月20日,吉里巴斯也與台灣終止外交關係。上述兩個斷交案例在如此短暫的時間內發生,無疑是加速美國國會兩黨在「台北法案」上的共識。

從過去幾年美國國會通過的其他友台法案來看,美方總是嘗試在現行體制之下突破傳統上對於台灣各項協助的方式。即便「台北法案」的通過可能如同以往其他法案一樣,對於台灣實質上的外交幫助有所局限,但無疑對台灣當前低迷的外交氛圍具有相當大的鼓舞效用,這也是對台灣前線外交人員一種莫大的安慰。必須要注意的是,「台北法案」的鼓舞效用其實還反映出兩項台美關係的限制,需要進一步來克服。

首先,了解美國國內政治與三權分立精神的人應該都知道,美國國會近幾年來通過的任何一項友台法案,對行政單位都只有建議性質,並沒有法律約束力。在川普政府任內通過的其他法案還包括《台灣保證法》、《台灣旅行法》、《國防授權法》等等。這些法案的特點在於,即便國會中有絕大多數跨黨派的支持,「要求」美國行政部門強化與台灣之間的各項軍事外交關係,但是,這個「要求」在實際上只有「建議」的效果,美國的行政機關並沒有義務要履行法案中的各項細則。

就理論而言,美國《憲法》當初在制度設計上是以國會的角色為優先,並不是像現在我們看到的行政機關有如此龐大的權力。這也包括在外交上,理應是由國會來主導。只是在歷史實踐上,國會不可能真的各項事物都參與主導,因此,在委託行政機關執行其《憲法》上所賦予的相關權責之時,國會的權力無形當中也轉移到行政機關身上。以至於我們現在會看到在外交事務上,似乎都是由行政機關來主導,而非真的依照國會的意志(或說是美國人民的意志)來執行。

其次,「台北法案」與先前通過的各項友台法案一樣,在法律位階上並非真的法律,而只是表達某種國會的關切或是立場。真正可以約束美國行政機關的,就只有1979年訂立的《台灣關係法》。因為,後者是美國國內法,是真正的「法律」(Law)而非法案(Act)。

筆者今年在美國國務院訪問實際處理台灣事務的相關官員時,就曾不斷地被提醒,美國政府在處理台灣問題上的立場一直沒有改變,因為長久以來,第一線處理台灣事務的美國官員,一直是依照《台灣關係法》在執行其任務,可以說是謹守分寸。只是,具體要以何種行動或方案來實現,端賴美國行政單位的自我決定。

最近台灣在外交上是有失有得。儘管有些人會將焦點集中在「失」的部分,並藉此抨擊執政黨的無能,但也因此忽略掉我們所「得」的部分,包括,目前所看到的美國國會與行政單位的聯手對台支持。更重要的是,現階段各項友台法案的成立,其背後推動的過程無不含有台灣前線外交官不分黨派多年累積的心血與努力。在當前台灣外交處境陷於低潮的同時,國人更該給這些前線的尖兵按一個大大的讚。

當然,美國長期以來都很支持台灣,但在美國的文化理解中,「天助自助者」。台灣若要在未來的國際空間與外交關係上所有突破,只能靠自己。

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