香港城大葉健民:三權合作——北京落實全面管治殺著

出版時間:2019/11/21 20:50

葉健民/香港城市大學公共政策學系教授

香港高等法院日前裁定特區政府《禁蒙面法》違反《基本法》,引來北京方面的強烈反應。全國人大法工委批評有關判決嚴重削弱行政長官的依法管治權,同時亦表示特區法律是否合乎《基本法》只能由全國人大作出裁定,其他任何機構均無權作出判斷和決定。

這番說話對香港的傷害,絕對不能低估。

首先,它嚴重違反香港社會珍而重之的司法獨立原則。事實上,《基本法》第85條也保證香港法院可以獨立進行審判,不受任何干涉。按香港的法治傳統,法官只應接自己的專業知識和相關案例去做出裁決。假如事事要考慮會否對政府造成不便,便等同政府凌駕於其他法人之上,有違法律之前人人平等的原則。

事實上,法院每年均處理大量司法覆核案件,不同人士要求司法機關就政府行使公權時是否合乎程序、有否具備法律依據作出判斷。政府有贏有輸,也不見得輸了官司便權威掃地。反之,這令市民大眾財團企業對整體公權制度更有信心。但人大法工委的聲明,認為法庭的決定不應有削弱政府管治權威的效果,正和這個原則相反。這種政治考慮先行的邏輯,與港人認識的司法獨立原則,完全背道而馳。

但更重要的,是它徹底推翻了《基本法》承諾本地法院擁有解釋《基本法》的權力。《基本法》第158條清楚列明,全國人大常委會授權香港特別行政區法院,在審理案件時對本法關於香港特別行政區自治範圍內的條款自行解釋。回歸以來,本地法院也一直行使這個權力,去判斷政府的行為和法律是否合憲,並予以糾正。

但法工委19日聲明、之後國務院和當年《基本法》起草委員譚耀宗補充,背後的邏輯是九七前訂立的香港法律,早已經過中央審查才可以繼續生效,而回歸之後立法會通過的任何法規,也必須按規定送交人大備案,中間如發現與《基本法》不符,便會馬上發還立法會再議,而有關法律亦會即時失效。所以,假如人大在兩度關卡都沒有表示異議,本地法院自行去判斷特區法律有問題,便是挑戰中央權威,以下犯上。

換言之,法工委這個說法,等同於中央收回本地法院解釋《基本法》的權力,嚴重削弱特別行政區的自治權限。

事實上,從回歸早期,北京已經不斷自我演繹有關本地法院《基本法》解釋權的相關條文,一再削弱特區司法制度的權威。按照《基本法》的規定,本地法院只有在處理涉及特區與中央關係或超越特區自治範圍的條文、並在作出最終裁決前,才需要求人大常委作出解釋。但在1999年人大首次釋法的案例中,提出釋法要求的卻非終審庭,而是在一審敗訴的特區政府。同時此案要處理的永久居民身分爭議,又是否涉及特區中央關係,也存在很大問號。但人大常委當年卻認為釋法在程序和法理上並無不妥。不過,不少法律界人士認為這種彈性處理,卻明顯與《基本法》訂下的安排不符。

又例如,在2016年的立法會宣誓風波,特區政府再次出手請求人大釋法,去闡釋有關公職人員的宣誓程序。但梁振英政府這次的做法,更是變本加厲,在本地法院尚未完成一審的情況下已經提出要求。同樣地,人大常委對這種有違《基本法》的行為,視若無睹。

多年來,北京再三按政治需要自行演繹《基本法》,完全無視對港人高度自治的承諾,一步一步蠶食特區法院的權力。這一次,更索性大刀一揮,要徹徹底底閹割本地司法制度的釋法權力。對北京來說,政治考慮從來高於一切,法律只是配合政權的工具,所謂司法獨立本來就不合乎國情,三權合作才是正道。

在中共眼中,處理香港當前這場西方背後搞局的政治危機,法庭就更應該全心全意配合政府。所以,它絕不容許法院成為特區政府的絆腳石,必須要把不識時務司法機關壓下去。這種主動出擊全面介入的作風,也勢必成為北京落實在香港實行全面管治的新常態。

本地法院的合憲審查和獨立裁決的權力,是限制公權濫用伸張公義的重要基石。法律制度的尊嚴取決於公民的信服和認同,而非威權壓制。北京強行把自己一套完全悖於香港社會法治倫理的所謂法制觀念強加於特區之上,不單有違當初高度自治承諾,也嚴重傷害特區司法體系的基礎。這種傷筋斷骨的殘害,將會令世人對一國兩制徹底失去信心,再無寄望。

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