【司改交鋒】林達專欄:檢察官服膺法律 行政官服膺政策

出版時間:2017/04/24 00:06

林達/台北地檢署檢察官、司改國是會議委員

我們看到貓用四隻腳走路,絕不會說四隻腳走路的都是貓,這是邏輯。如果說,檢察一體和行政一體很像,檢察機關和獨立機關也很像,檢察機關又隸屬於法務部,所以檢察官應該定位為行政官,這可能有邏輯謬誤。因為就算相似,也不能把檢察官就歸類為行政官。關鍵在於,檢察官服膺法律,行政官服膺政策,兩者迥然不同,強行歸類會出大問題。
 
檢察官從歐陸誕生,最早從法官分裂出來。早期歐陸法官跟鐵面包青天一樣,自為偵查又自己判他有罪,根本球員兼裁判。為了拆解制衡,才創造出檢察官。從此,檢察官擁有主動偵查權,法官擁有被動審判權,以此保障被告人權。因為檢察官是從法官分裂出來,天然流有司法血緣基因,所以檢察獨立源自司法獨立,本質是服膺法律,追求實質正義,原本就與行政權無關。
 
行政機關的目的則是政策,法律只是她的手段與界限(依法行政)。縱然有獨立機關,需要中立及去政治化給予獨立性,但仍然有政策目的。中選會是「貫徹人民參政權」,NCC是「促進通訊傳播發展,維護媒體專業自主,確保通訊傳播市場公平競爭」。法官、檢察官和律師則是處理司法個案,沒有政策目的,只服膺法律,追求實質正義,這就是司法屬性。
 
檢察官並不負責治安政策,警政署才是。例如毒品氾濫,警政署會規劃毒品大掃蕩。大掃蕩期間,大批警察會湧向地檢署聲請搜索票,檢察官仍是依照平日標準來審查,不會特別放寬,這可以看出兩者本質不同。縱然,檢察機關也偶有主動規劃緝毒、環境或食安犯罪,但這是由於檢察官職務演進過程中,基於三權分立而逐漸接近行政部門,機關隸屬行政部門,演變成法務部長(或檢察總長)透過人事權或指令權,傳遞來民主問責,檢察官間接回應民意需求所致,而且通常是某類犯罪出現暴增或氾濫現象,遂下令增派人力處理案件,並不是本質上直接負有特定治安政策。
 
如果宣告檢察官改為行政官,等於宣告檢察官應該服膺政策,政黨政治下說白了就是服膺執政黨。破口一開,行政化檢察官也會銜內閣之命進行金融或各類犯罪掃蕩,從行政金檢到犯罪偵查都成為政策工具,這是對民主法治的重大戕害。美國已因此飽受批判,這絕不是靠「特別的行政官」或「獨立機關」抽象概念可以解決的政治實力問題。如果有人批判現在已經這樣,乾脆讓他名實相符,這就好比看到大巨蛋明明不按圖施工,不去嚴格糾正,竟然宣布就地合法,連迂迴隱晦都免了。
 
另外,檢察一體和行政一體雖然都有上命下從外觀,但本質也迥然不同。行政一體是為了凝聚上下一心,貫徹推動政策。而且上命下從也不等同於行政官,例如獨立機關的運作是合議制,並不是上命下從,而司法院和立法院也都有上命下從的運作形式。至於檢察一體不是為了上下一心推動政策,是為了統一個案追訴標準,讓個別檢察官辦案與裁量一致才能符合公平正義。請注意,不要把四腳走路的都歸類是貓。
 
檢察官當然可能濫權,要節制的正確解決方案是改革檢察人事制度,主軸有二:建立檢察機關輪調歷練制度,及改革地檢署主任檢察官產生方式。制度改革是為了確保檢察官堅守客觀中立,只服膺法律,追求實質正義,成為國家法律的守護者。最後我想強調,指出問題很重要,但提出正確解決方案更重要。本人呼籲司改國是會議委員,用正確方案解決問題,否則濫權問題未解,卻引進更大濫權,恐成全民災難。
 

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