劉昌坪專欄:不合理的容積代金單軌制

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出版時間:2017/05/15 00:06
不滿台北市將實施容積代金制,公共設施保留地地主日前到市府前抗議。資料照片
不滿台北市將實施容積代金制,公共設施保留地地主日前到市府前抗議。資料照片

劉昌坪/律師
 
台北市政府規劃自今年7月起實施「容積代金單軌制」,此項政策在議會和輿論均引發激烈討論。容積代金單軌制顯然過於簡化背後隱藏的問題,亦不符合《憲法》保障人民財產權之意旨,以及大法官多次闡釋的「特別犧牲應給予合理補償原則」,實有違憲疑慮。「容積移轉」的基本理念,乃是藉由「發展權移轉」來「彌補損失」,亦即政府基於公益而不得不限制私人土地所有權時,乃將其原有土地之使用權移轉至其他土地開發利用,以彌補其損失。「公共開放空間」或「公共設施保留地」的容積移轉,即是基於同樣概念,藉由容積移轉使政府可取得原本屬於私人的土地,以提升都市機能(參照《都市計劃法》第83-1條)。

大法官解釋曾一再闡明,國家依法行使公權力致人民財產遭受損失時,若逾其社會責任所應忍受之範圍,形成個人的特別犧牲,即應給予當事人「合理補償」(參照釋字第400號、440號、516號、652號解釋)。所以首應釐清的是,因為政府沒有足夠的財源取得私人的土地所有權,所以容積固然是「公共財」,但是為了彌補人民損失的容積移轉,同時具有「補償」性質,因此不能以容積是公共財為由,即不考慮制度設計是否可使當事人獲得合理補償。

從個人財產權的《憲法》保障,即可發現單軌制存在許多問題。首先,地主反彈極為強烈的一點,在於僅能透過最多不超過公告現值「15%」的價錢,把土地賣給政府。然而,「15%」這個神奇數字從何而來?其實是早期財政部為協助地方政府取得私有既成道路,曾於92年訂定《中央補助直轄市及縣(市)政府取得既成道路試辦計劃》,由中央編列預算補助地方政府,以競價方式收購都市計劃範圍內之私有既成道路。嗣後,行政院於94年7月修正中央補助比率上限為收購土地公告現值15%(超出部分由各地方政府自籌),因此各地方政府乃將最高收購價格訂為土地公告現值15%。由此可知,「15%」是基於財政考量,而非以合理補償為基礎,任何土地所有權人都無法接受土地價值被縮水為「15%」,這也絕非大法官解釋所闡釋的「合理補償」。

政府如以協議價購方式徵收私人土地,價格遠超過土地公告現值「15%」,同樣是私有地賣給政府,卻有截然不同的價錢,顯然違反平等原則。此外,「低價競標出售」並無法律明文依據,多年前已被學者批評違反法律保留原則,事實上「15%」本身亦無法律明文依據,卻影響逾10萬名地主之重大權益,因此,無論是以《都市計畫容積移轉實施辦法》或《台北市容積移轉審查許可自治條例》為依據,均違反法律保留原則,相關制度理應由立法院透過公開民主之方式審議決定。至於因資訊不透明而使掮客可從中獲利,政府當然應採取積極措施解決,但如因此不惜傷害財產權已受特別犧牲人民之權益,亦不符合比例原則。

人民財產權長期因公益遭受特別犧牲,政府卻沒有財源給予合理補償,已是虧欠人民,豈能再以公權力強迫人民賤賣土地,否則法治國家保障人民財產權,尚有何意義可言。

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劉昌坪

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