​劉昌坪專欄:莫讓前瞻計劃再發生張藥房案

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出版時間:2017/07/04 00:04
立法院臨時會昨起開始處理「前瞻基礎建設條例」草案,「前瞻計劃」箭在弦上,土地徵收問題備受關切。圖為2013年遭苗栗縣政府強拆的大埔張藥房。資料照片
立法院臨時會昨起開始處理「前瞻基礎建設條例」草案,「前瞻計劃」箭在弦上,土地徵收問題備受關切。圖為2013年遭苗栗縣政府強拆的大埔張藥房。資料照片

劉昌坪/律師

苗栗縣政府之前辦理大埔開發案,被外界質疑是以開發之名濫行徵收私人土地,隨後又發生強拆張藥房的不幸事件,儘管內政部日前與當事人家屬就土地歸還及原地重建簽訂和解書,宣示政府捍衛土地正義的決心,但本案正點出我國土地徵收制度長期存在的法律問題。立法院臨時會昨起開始處理「前瞻基礎建設條例」草案,「前瞻計劃」箭在弦上,土地徵收問題備受關切。

內政部日前面對外界質疑,前瞻計劃是否會使土地徵收「遍地開花」時,雖表示前瞻計劃是以創新為主,以「不徵地」為原則。但無論如何,政府一旦徵收私人土地,「至少」在法理上必須遵守以下五項基本原則,否則即構成違法徵收,將會發生更多的苗栗大埔張藥房案。

第一、無論是「一般徵收」或「區段徵收」,除應遵守法定徵收要件及程序外,均須符合《憲法》第23條的比例原則。簡單地說,政府為取得事業用地,必須「優先」以協議價購、聯合開發、設定地上權、捐贈等方式,與土地所有權人以協議方式為之,協議不成時,方能實施徵收。

第二、需用土地機關是否曾與人民踐行協議價購,或以其他方式取得所需土地的程序,必須具體審酌其所提出的價購方案內容與理由,是否具有說服力,並且須觀察需用土地機關是否已使用「各種可能的管道」提供相關資料,與土地所有權人溝通並爭取認同,如只有「形式上」開會,卻沒有實質協議,仍然不符合正當法律程序原則。

第三、土地徵收涉及數個行政階段和不同機關之權責,每個階段負有把關義務的機關,都應各自本於職權認定是否符合不同層次的要件。例如,某一區段徵收案件雖然已通過都市計劃審議,但在決定是否作成徵收處分時,仍須權衡各種具體因素,再次「獨立認定」是否符合公共利益、比例原則。

第四、內政部土地徵收審議委員會審議案件時,必須有「充分時間」,可針對個案的具體情形分析、比較及權衡利益輕重,「實質審議」案件是否符合公益性、必要性及比例原則,不可讓委員會淪為徵收的橡皮圖章。

第五、政府興辦公益事業,應以「盡量避免耕地」及「優先使用無使用計劃之公有土地或國營事業土地」為原則。

除遵守上開原則外,因我國對行政處分係採取「不停止執行原則」,亦即當事人在對違法徵收和拆除處分提起行政救濟的同時,行政機關仍可基於已作成的行政處分,繼續實施徵收及拆屋的行政行為。此種制度設計在先天上已使人民處於極度弱勢地位,所以更重要的是,行政法院應在爭議案件中積極發揮「踩煞車」的制衡功能。但不可諱言,目前實務對於聲請停止執行要件中的「難於回復之損害」,仍多採取嚴格審查標準,僅在少數案件中認為當事人有難於回復之損害,導致人民連「暫時權利保護」亦無法獲得。

回歸法理,行政訴訟乃是以「保障人民權益,確保國家行政權合法行使」為制度設計目的。因此,由行政法院及時透過停止執行制度,制衡行政機關在徵收土地時可能的違法濫權,亦是避免再發生類似張藥房事件的重要關鍵。

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劉昌坪

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